[ 信息发布:本站 | 发布时间:2023-07-04 | 浏览:819次 ]

一、裁判要旨

《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。国土资发[2010]155号通知第二条第三项规定，严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。当事人未经批准进行非农建设的行为，改变了所承包土地农业用途，既违反合同约定，也违反法律的强制性规定。行政机关现场勘查后，依法履行行政处罚告知义务后作出行政处罚决定，责令当事人自行拆除其违法建设，恢复土地原状，合法有据。

二、基本案情

2009年10月29日，太仓市农林局作出太农林[2009]133号《关于同意建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目建议书的批复》，同意太仓民人谷农业生态园有限公司（以下简称民人谷公司）在太仓市现代设施农业示范区建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目（以下简称民人谷生态园项目），规划用地面积2000亩，其中建设高标准玻璃温室684亩，露地种植1013亩，绿化200亩，道路103亩，管护房1亩及相关农业基础配套设施。2009年11月2日，太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室（以下简称园区办）作出太农[2009]3号批复，规范了每个玻璃温室的建设标准：占地面积约667平方米，建设面积432平方米，其中种植区长39米、宽8米、高4米，展示区长12米、宽10米、高7.5米，均为钢骨架玻璃结构，温室上方可架设遮阳网、太阳能光电板配套设备，展示区内的农产品展示及休闲工作室为木结构，不得破坏土壤耕作层，面积不得超过50平方米。玻璃温室外围除必要的道路沟渠外，需配置相关景观绿化，但不得建设任何建筑物。2011年10月18日，蒋剑敏与民人谷公司签订农村土地承包合同，约定由蒋剑敏承包经营太仓民人谷农业生态园内P区35号的土地及所属玻璃温室（以下简称P35号玻璃温室），总占地面积1526平方米，其中农产品玻璃温室展览区占地120平方米，农产品玻璃温室种植区占地312平方米，露天种植区占地280平方米，庭院种植区占地580平方米，公共绿化及公共道路占地234平方米。该合同同时约定，蒋剑敏应负责保证土地的农业用途，不得用于非农建设。蒋剑敏承包P35号玻璃温室后，进行了装修、装饰，在玻璃温室展览区（即高棚）的一层地面浇注水泥、铺设地砖，在二层隔出若干房间，并在高棚内配备了壁橱、卫浴设施等；在玻璃温室种植区（即矮棚）修筑了水泥设施，在玻璃温室外的农用地上修建了部分建筑物和设施等。太仓市国土局发现蒋剑敏在其承包经营的P35号玻璃温室中实施装修、装饰的行为后，于2013年11月26日向其发出约谈通知，要求蒋剑敏2013年12月11日至园区办接受谈话和配合现场勘查。该份约谈通知于2013年11月26日在P区35号门口张贴，并且以挂号信方式邮寄给蒋剑敏，但挂号信被退回。自2013年11月26日起，太仓市国土局曾多次联系蒋剑敏约谈事宜，蒋剑敏回复称其在外地，一个月后才回上海。2014年1月20日，太仓市国土局告知蒋剑敏，拟定于2014年1月21日进行现场勘查，蒋剑敏表示其在外地，后蒋剑敏与太仓市国土局商定于2014年1月26日至园区办约谈。2014年1月26日，蒋剑敏至园区办与太仓市国土局进行了短暂的谈话，但拒绝太仓市国土局进入其承包的P35号玻璃温室进行现场勘查。2014年1月28日，太仓市国土局至P35号玻璃温室进行了现场勘查和测绘，拍摄了现场照片并摄像。现场勘查和测绘时，蒋剑敏不在现场，整个过程由民人谷公司工作人员、浏河镇何桥村村民委员会、浏河农技站工作人员见证。太仓市国土局经现场勘查和测绘，认定蒋剑敏在其承包的玻璃温室及所属农业用地中进行了装修、装饰等非农建设，土地已部分硬化，涉及土地面积1073.3平方米。2014年2月19日，太仓市国土局作出太土处告字（2014）第3号土地行政处罚听证告知书，告知蒋剑敏其主要的违法事实，太仓市国土局拟作出的行政处罚和法律依据，及蒋剑敏享有的陈述、申辩及要求听证的权利。该份土地行政处罚听证告知书于同日向蒋剑敏邮寄送达。蒋剑敏收到上述土地行政处罚听证告知书，未进行陈述、申辩和提出听证。2014年3月7日，太仓市国土局作出太土罚字（2014）第15号土地行政处罚决定书（以下简称《15号处罚决定》），责令蒋剑敏在收到该处罚决定书之日起15日内，自行拆除在其承包的玻璃温室及所属农业用地中装修、装饰物和土地硬化部分，恢复土地原状，涉及土地面积1073.3平方米。上述土地行政处罚决定书于2014年3月7日向蒋剑敏邮寄送达。

三、法院观点

一、关于现场勘查程序和违法事实认定问题

根据涉案土地行政处罚时仍然有效的《土地违法案件查处办法》第二十三条规定，土地管理部门在调查土地违法案件时，可以勘验物证或者现场。勘验物证或者现场，勘验人员应当邀请有关组织或者人员参加。勘验人员勘验时，可以对物证或者现场进行拍照和测量。对勘验情况和结果应当制作笔录，由勘验人员、见证人和当事人签名或者盖章。当事人拒绝参加的，不影响勘验的进行。根据现已查明的事实，太仓市国土局发现蒋剑敏在其承包经营P35号玻璃温室中实施装修、装饰行为后，多次联系、约谈蒋剑敏，但蒋剑敏均未予配合。2014年1月26日双方在园区办进行了短暂谈话，但蒋剑敏仍拒绝太仓市国土局到P35玻璃温室进行现场勘查。2014年1月28日，太仓市国土局工作人员在民人谷公司工作人员、浏河镇何桥村村民委员会以及浏河农技站的工作人员在场见证下，对P35号玻璃温室现场进行勘察和测绘，符合上述规定。太仓市国土局经现场勘查，认定蒋剑敏在其承包的玻璃温室所属农业用地中进行了装修、装饰等非农建设，土地已部分硬化，涉及土地面积1073.3平方米。蒋剑敏主张土地硬化面积少于1073.3平方米，但不能提供充分的证据予以反驳，对其主张不予采信。

二、关于处罚决定的法律适用问题

《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。国土资发[2010]155号通知第二条第三项规定，严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。本案中，民人谷生态园项目的用地属于农用地，用途是为了实现农业生产的要求，其中玻璃温室是用于农产品的种植和展示。根据蒋剑敏与民人谷公司签订农村土地承包合同约定，蒋剑敏应根据需要种植、养殖符合本园所命名民族区域特色的农作物和养植物，按照太仓市政府对现代设施农业示范区的要求组织生产经营，并可开展农业科研、农业示范、农业旅游及农业休闲观光等。合同还约定蒋剑敏应保证土地的农业用途，不得用于非农建设。根据太仓市国土局提供的现场勘查和测绘记录、勘测定界图、照片以及勘察测绘录像等证据可以证实，蒋剑敏在其承包的玻璃温室展厅内（高棚）的一层地面浇筑水泥、铺设地砖；在二层隔出若干房间，并在高棚内配备了壁橱、卫浴设施；在玻璃温室种植区（矮棚）修筑了水泥设施等，蒋剑敏上述行为已经改变所承包土地农业用途，既违反合同约定，也违反法律的强制性规定，属未经批准进行非农建设的违法行为。太仓市国土局责令蒋剑敏自行拆除其承包的玻璃温室及所属农业用地中装饰、装饰物和土地硬化部分，恢复土地原状，合法有据。太仓市国土局现场勘查后，依法履行了行政处罚听证告知义务，蒋剑敏未要求听证，之后作出《15号处罚决定》，程序不存在违法之处。

四、延伸阅读

1、集体所有土地的种类

（1）集体所有土地包括：农用地、建设用地和未利用地；

（2）农用地包括：耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；

（3）集体建设用地分为三大类：宅基地、公共设施用地和经营性用地。

2、集体农用地禁止出租用于非农建设

《农村土地承包法》第十一条规定：未经依法批准不得将承包地用于非农建设。根据我国《土地管理法》的规定，农用地转为集体建设用地需要经过严格的审批手续，未经上述严格的变更手续，农用地不能转为建设用地。如果签订《土地租赁合同》中的土地性质是农用地，那么该《土地租赁合同》属于违反法律强制性规定，应当为无效合同。

3、集体建设用地出租需要考虑种类

（1）集体经营性建设用地可以出租用于非农建设

2019年新修订的《土地管理法》第六十三条明确规定：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。但其出租需要遵循一定的程序，即经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，否则合同无效。

（2）宅基地出租用于非农建设要考虑是否有利于促进乡村产业发展

2019年出台的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》第二十七条规定：有序开展县域乡村闲置集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地、道路改线废弃地、农业生产与村庄建设复合用地及“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等土地综合整治，盘活建设用地重点用于乡村新产业新业态和返乡入乡创新创业。完善设施农业用地管理办法。

对于闲置的宅基地，将其用于乡村产业发展是受国家政策鼓励的。根据上述规定，如甲公司租赁的是闲置宅基地，且其经营有利于乡村产业的发展，则其签订的《土地租赁合同》应当认定为有效合同。从目前的司法实践来看，如果租赁宅基地用于的是纯以盈利为导向的个人所有产业，如公寓经营、工厂加工等，签署的《土地租赁合同》一般会被认定为无效合同。如果是这种情况，为确保合同效力，应当按照《土地管理法》第六十条的规定办理审批手续。

五、法律法规

《中华人民共和国土地管理法》

第七十七条　未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

（整理：郭敬敬）

（审核：张海燕）

（编辑：郭敬敬）