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政府法务


未起诉初始登记仅对转移登记提起诉讼的不具有原告主体资格

[ 信息发布:本站 | 发布时间:2023-07-04 | 浏览:259次 ]

裁判法院:最高人民法院

号:(2017)最高法行申5033号

由:土地行政管理

一、裁判要旨

申请人、起诉人与被诉行政行为有利害关系,是申请行政复议、提起行政诉讼的法定要件之一。土地登记案件中,与涉案土地存在权属争议的组织或个人,原本与该颁证行为有利害关系,具有复议申请人、原告资格。但是,如果该利害关系人对初始登记行为未申请行政复议或提起行政诉讼,仅对后来的换证行为或者主体变更登记行为申请复议或起诉的,因初始登记行为已经生效,土地权属已经明确,后来的换证行为或主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益,该利害关系人与后来的换证行为或主体变更登记行为没有利害关系,不具有申请行政复议、提起行政诉讼的主体资格。

二、基本案情

经审理查明,原告中心埔村民小组诉请撤销的惠东国用(2009)第020253号《国有土地使用证》,系被告惠东县人民政府收回原惠东××水泥二厂所有的惠东府国用字(1989)第XXX号《国用土地使用证》项下国有划拨土地使用权,重新核发给第三人惠东土地储备中心而来。原告中心埔村民小组与原惠东××水泥二厂之间曾因土地权属问题引发争议,原告中心埔村民小组向原审法院起诉惠东县人民政府,要求其依法进行处理。原审法院于2013年10月16日作出(2013)惠中法行初字第24号行政判决,该判决查明以下事实:1975年间,惠东氮肥厂经上级批准,依法分期征地约112.33亩,后加上接管原县国营砖瓦厂用地约140亩,共有土地使用面积约250亩。1982年,因县氮肥厂经营不善,转产为县水泥二厂,原县氮肥厂的用地由县水泥二厂接管使用。1989年11月28日,被告惠东县人民政府依法向县水泥二厂核发了两本《国有土地使用证》,其中证号为:惠东府国用字(1989)第XXX号,面积:48870平方米,其四至范围东至彭白公路,南至本厂生产区,西至大岭镇居民区,北至鸦鹊桥塘边。2007年初,原告惠东大岭镇大岭社区中心埔村民小组决定规划利用位于大岭镇中心埔雁田、大鱼塘、大水田、埔地等四处的土地时,与县水泥二厂发生纠纷。原告多次交涉未果,遂于2007年11月27日,向惠东县人民政府提交《土地争议处理申请书》,要求被告将位于大岭中心埔雁田、大鱼塘、大水田、埔地等四处约32亩土地依法确权登记至其村民小组名下,处理其与惠东××水泥二厂的上述土地所有权争议。2009年7月2日,惠东国土资源局作出《关于大岭镇中心埔村民小组对县水泥二厂土地权属争议问题的答复意见书》,答复告知:涉案的32亩土地已在1989年确权登记在惠东××水泥二厂名下,该涉案土地的所有权归国家所有,使用权归惠东××水泥二厂,原告提出将涉案土地确权登记在其名下的请求缺乏事实和法律依据,不予支持。后原告又多次向政府部门信访投诉,2011年4月8日,惠东国土资源局作出了《国土资源信访事项不再受理通知书》。原告不服,向原审法院提起行政诉讼,原审法院于2011年6月20日裁定由惠东县人民法院立案受理,惠东县人民法院于2011年8月1日立案受理,案号为(2011)惠东法行初字第16号。惠东县人民法院在审理过程中,为确定涉案土地的位置和具体面积,组织原告及其代理律师全昌春、惠东国土资源局测绘队到现场勘察,惠东县人民法院亦派员参见。惠东国土资源勘察测绘队就针对原告要求处理位于大岭镇中心埔雁田、大鱼塘、大水田、埔地等的涉案土地进行了现场测绘,该争议土地面积测绘结果为16042.39平方米(折合24.064亩)。同时原告要求测量县水泥二厂宿舍区10余亩争议土地,因其未在起诉时提出,系新提出,惠东县人民法院不予准许。2011年11月2日,原告村民组长周辉球及代理律师全昌春等人在该土地权属争议界限图上进行了签名确认。2011年11月16日,惠东县人民法院作出判决,驳回原告中心埔村民小组的诉讼请求。原告不服向原审法院上诉,原审法院于2012年5月18日作出判决,撤销惠东县人民法院作出的(2011)惠东法行初字第16号判决,由被告对原告土地权属争议重新作出具体行政行为。2013年3月13日,惠东县人民政府作出惠东府行处字(2013)1号《土地权属争议调处申请不予受理决定书》,决定不予受理。2013年10月10日,原告惠东大岭镇大岭社区中心埔村民小组撤回对惠东府国用字(1989)第XXX号《国有土地使用证》笔迹、形成时间的鉴定申请。原告中心埔村民小组不服上述行政判决,向广东省高级人民法院提起上诉,广东省高级人民法院于2014年2月24日作出(2014)粤高法行终字第28号行政判决,该判决除确认了(2013)惠中法行初字第24号行政判决查明的事实,还查明:1989年12月1日,惠东县人民政府向惠东××水泥二厂颁发了惠东府国用字(1989)第XXX号《国有土地使用证》。该证总面积82359平方米,四至为东至原大岭镇砖瓦厂、现住宅区,南至大岭镇农修厂,西至大岭镇水渠,北至公路。经惠东国土资源局测绘队实地测绘,该证已包含了争议土地的四至和面积,即争议土地为惠东府国用字(1989)第XXX号《国有土地使用证》项下土地一部分。

另查明,2009年6月30日,惠东县人民政府下发《惠东淘汰落后水泥生产能力实施方案》,对惠东××水泥二厂实行政策性关闭,并收回惠东府国用字(1989)第XXX号《国有土地使用证》登记的82359平方米划拨土地使用权。2009年11月16日,被告惠东县人民政府将上述国有土地使用权重新登记在惠东土地储备中心名下,并向其核发了惠东国用(2009)第020253号《国有土地使用证》。原告中心埔村民小组不服该颁证行为,向惠州市人民政府申请行政复议,惠州市人民政府于2015年10月28日作出惠府行复[2015]82号行政复议决定,驳回了原告中心埔村民小组提出的复议申请。原告中心埔村民小组仍不服,遂向原审法院提起本案诉讼,请求撤销被告惠东县人民政府核发的惠东国用(2009)第020253号《国有土地使用证》。

三、裁判结果

一审裁判结果:驳回原告中心埔村民小组的起诉。

二审裁判结果驳回上诉,维持原裁定。

再审裁判结果驳回中心埔村民小组的再审申请。

四、法院认为

一审法院认为,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定:“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实,可以作为定案依据。……。”本案中,已生效的(2014)粤高法行终字第28号行政判决已经确认原告中心埔村民小组与原惠东××水泥二厂争议土地的面积、四至及历史由来,并确认争议土地已经成为惠东府国用字(1989)第XXX号《国有土地使用证》项下土地的一部分,根据上述司法解释的规定,上述事实可以作为本案的定案依据。本案被诉的惠东国用(2009)第020253号《国有土地使用证》系从惠东府国用字(1989)第XXX号《国有土地使用证》变更登记而来,即被告惠东县人民政府向原惠东××水泥二厂颁发的惠东府国用字(1989)第XXX号《国有土地使用证》为初始登记发证,被告惠东县人民政府将上述国有土地使用权收回,并向第三人惠东土地储备中心核发的惠东国用(2009)第020253号《国有土地使用证》为变更登记发证。涉案国有土地使用权重新变更登记在惠东土地储备中心名下,并未损害原告中心埔村民小组的利益,影响其权利和义务的是惠东府国用字(1989)第XXX号《国有土地使用证》,原告中心埔村民小组只起诉惠东县人民政府的后续变更登记发证行为,而未对其产生实际影响的初始登记行为提起诉讼,原告的起诉不符合起诉条件,依法应予以驳回。因惠东县人民政府于1989年12月1日核发惠东府国用字(1989)第XXX号《国有土地使用证》的行政行为作出之时,行政诉讼法尚未施行,根据法不溯及既往的原则,该行政行为不能适用行政诉讼法的规定进行审查,因此,原告中心埔村民小组请求撤销被告惠东县人民政府核发的惠东国用(2009)第020253号《国有土地使用证》,没有法律依据,应予驳回。

被告惠州市人民政府收到原告中心埔村民小组提出的行政复议申请后,在法定期限内进行了立案、审查,并以不符合受理条件为由作出复议决定,驳回原告中心埔村民小组的复议申请,被告惠州市人民政府作出的复议决定,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,予以支持。综上所述,原告中心埔村民小组的起诉,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

二审法院认为,本院生效的(2014)粤高法行终字第28号行政判决已经查明,中心埔村民小组所主张属于其集体所有的32亩土地为惠东府国用字(1989)第XXX号《国有土地使用证》项下土地的一部分。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实,可以作为定案依据。……”的规定,(2014)粤高法行终字第28号行政判决查明的上述事实可以作为本案的定案依据。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;……”本案中,惠东县人民政府于2009年对水泥二厂实行政策性关闭,将该厂名下登记的惠东府字(1989)第XXX号《国有土地使用证》项下土地使用权收回后,将上述国有土地使用权重新登记在惠东土地储备中心名下,并向该中心核发了惠东国用(2009)第020253号《国有土地使用证》。上述发证行为与中心埔村民小组没有法律上的利害关系,故中心埔村民小组提起本案诉讼,请求撤销惠东国用(2009)第020253号《国有土地使用证》,不符合上述法律规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;……”的规定,原审裁定驳回中心埔村民小组的起诉并无不当,本院依法予以维持。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定:“行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:……(二)申请人与具体行政行为有利害关系;……”惠州市人民政府收到中心埔村民小组对惠东国用(2009)第020253号《国有土地使用证》提出的复议申请后,在法定期限内进行立案和审查,认为惠东国用(2009)第020253号《国有土地使用证》是从惠东府字(1989)第XXX号《国有土地使用证》变更而来,与中心埔村民小组没有法律上的利害关系,不符合行政复议的受理条件,并以此为由作出被诉惠府行复[2015]82号行政复议决定,驳回中心埔村民小组提出的复议申请,符合上述条例的规定,本院予以支持。

再审法院认为,《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定,申请人与行政行为有利害关系,是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。申请人、起诉人与被诉行政行为有利害关系,是申请行政复议、提起行政诉讼的法定要件之一。土地登记案件中,与涉案土地存在权属争议的组织或个人,原本与该颁证行为有利害关系,具有复议申请人、原告资格。但是,如果该利害关系人对初始登记行为未申请行政复议或提起行政诉讼,仅对后来的换证行为或者主体变更登记行为申请复议或起诉的,因初始登记行为已经生效,土地权属已经明确,后来的换证行为或主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益,该利害关系人与后来的换证行为或主体变更登记行为没有利害关系,不具有申请行政复议、提起行政诉讼的主体资格。本案中,惠东县政府于2009年将水泥二厂第XXX号土地证项下的划拨土地收归国有后,重新登记在土储中心名下,并核发被诉的第020253号土地证。因中心埔村民小组未对第XXX号土地证提起诉讼,且该颁证行为发生在修改前的行政诉讼法实施之前,亦不可诉,颁证行为生效,涉案土地权属明确,中心埔村民小组与惠东县政府给土储中心颁发第020253号土地证的行为没有利害关系,不具有行政复议申请人的主体资格,惠州市政府驳回其复议申请并无不当。行政复议之后,中心埔村民小组又对惠东县政府颁发第020253号土地证行为提起行政诉讼,与行政复议同样理由,该小组与被诉的颁证行为不具有利害关系,没有原告主体资格,起诉不符合法定条件,一、二审裁定驳回其起诉,亦无不当。中心埔村民小组主张,惠东县政府违法将涉案土地登记在水泥二厂名下,后又变更登记至土储中心,侵犯其合法权益。但是,中心埔村民小组并未举出充分证据证明,作为被诉第020253号土地证颁证行为主要证据和土地权属来源根据的第XXX号土地证,存在重大、明显违法而无效,不能作为本案被诉颁证行为权属来源的证据。其主张缺乏事实根据,本院不予支持。本案审查中,中心埔村民小组将新屋仔村民小组出具的书面证明作为新证据提交本院,但新屋仔村民小组作为争议地的相邻村组,了解争议地历史状况,中心埔村民小组早应知晓,该证据不是在举证期届满后中心埔村民小组新发现的证据,更不是一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据,或一审程序中依法申请调取而未获准许、未取得,第二审程序中调取的证据,不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定“新的证据”,且仅凭该证据也不足以否定作为国家机关公文的第XXX号土地证的证明效力。中心埔村民小组以“新证据”为由申请再审,理由不能成立。同时,中心埔村民小组还申请对第XXX、13230200671号土地证书写内容的笔迹是否为同一人书写进行鉴定,但上述两份土地证上盖有惠东县政府印章,内容是否为同一人书写,并不足以否定两份土地证的真实性,也无法证明两份土地证任何一份是事后伪造,鉴定申请无实际意义,本院不予支持。

应当指出的是,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定,行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中,惠州市政府作出的惠府行复(2015)82号行政复议决定,以中心埔村民小组不具有复议申请人资格为由,决定驳回其复议申请,正是认为复议申请不符合受理条件,从程序上驳回复议申请。因此,本案不属于复议机关作共同被告的情形。一、二审将惠州市政府列为共同被告不妥,本院予以指正。因该项违反法定诉讼程序问题不影响案件的公正审判,本案不予再审。

五、拓展阅读

在土地登记案件中,与涉案土地存在权属争议的公民、法人或者其他组织,原本与行政机关颁发土地证的行政行为有利害关系,具有提起诉讼的原告资格,但是,如果该利害关系人对初始登记行为提起行政诉讼,但被确定已丧失对初始登记行为提出主张的权利,因初始登记行为已经生效,土地权属已经明确,因此,而后发生的换证行为或主体变更登记行为已不可能侵犯该利害关系人的合法权益。

(整理:董悦)

(审核:党东峰)

(编辑:董悦)

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