[ 信息发布:本站 | 发布时间:2022-12-13 | 浏览:611次 ]

裁判法院：最高人民法院

案 号：（2021）最高法行再456号

案 由：行政征收

一、裁判要旨

违法强拆行为适格责任主体应结合法律规定、全部在案证据及土地最终用途等情况综合判断，而不能仅凭民事主体自认。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款及第二款、第五条、第八条的规定，在国有土地上房屋征收过程中，若未有当地规范性文件或市、县级人民政府对补偿安置主体进行特殊规定的情况，拆除征收范围内合法建筑的行政职权应归属于市、县级人民政府及确定的房屋征收部门，民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。

二、基本案情

经审理查明，耀德公司在衡阳市××区茶山坳镇金甲岭街上有二处房产，房产使用性质为商服，国土使用权证号为衡国用（2010Ａ）第05—0641x号，土地使用权面积为727.6平方米，土地使用权类型为国有出让。2015年初，珠晖区政府为推进金甲岭小城镇建设，打造湖南美丽乡镇和全国宜居乡镇，成立了珠晖区茶山坳镇金甲岭小城镇建设项目协调指挥部，下设办公室，要求以衡阳市珠晖区茶山坳镇人民政府（以下简称茶山坳镇政府）为主体，在征拆工作、规划设计、招投标、工程质量等方面规范运作，并要求其在2015年年底前有明显的成效。2015年9月19日，茶山坳镇下辖的金甲村、樟木村、复兴村18个组的村民自发成立了一个庙会，由庙会的负责人报请茶山坳镇政府同意，组织村民强行拆除了耀德公司上述的二处房产，珠晖区政府随后将其建成居民文化生活广场。

另查明，衡阳市公安局珠晖分局茶山坳派出所就涉案房屋拆除一事先后对刘某成、唐某明进行了询问，上述两人均证实涉案房屋系该房屋所在地的庙会成员拆除。村民李某方在涉案房屋拆除并经修整后的广场上移栽了一棵观赏香樟树。

三、裁判结果

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款规定，判决如下：

一、撤销湖南省高级人民法院（2019）湘行终1298号行政裁定；

二、维持湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初153号行政判决。

四、本院认为

本案的争议焦点为：一、涉案强制拆除责任主体及本案适格被告的认定问题。二、违法强拆行为发生后行政机关应及时采取补救措施的义务问题。

一、关于涉案强制拆除责任主体及本案适格被告的认定问题

耀德公司被强制拆除的房屋，系取得国有土地使用权的商服性质房屋，对该房屋的征收与强制拆除应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款及第二款、第五条、第八条的规定，在国有土地上房屋征收过程中，若未有当地规范性文件或市、县级人民政府对补偿安置主体进行特殊规定的情况，拆除征收范围内合法建筑的行政职权应归属于市、县级人民政府及确定的房屋征收部门，民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。本案中，由于耀德公司未收到书面征收决定、限期拆除决定或者责令交出土地决定等行政法律文书，因此无法通过文书署名情况认定强制拆除的责任主体。但耀德公司在金甲岭小城镇建设范围内的合法房屋被强制拆除，珠晖区政府作为负责该项目的行政机关，未严格依照相关法律、法规的规定进行征收，未依法定程序对涉案房屋实施强制搬迁，是造成涉案房屋被违法拆除的主要原因。涉案房屋被拆除后，珠晖区政府将涉案土地开发建设成居民文化生活广场，并多次与耀德公司协商处理赔偿事宜。因此，结合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，涉案房屋虽然系房屋所在地的庙会成员拆除，但并不表明庙会成员个人应当以民事主体身份承担强制拆除的法律责任；而应当认定系职权主体与非职权主体在征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。村民委员会、庙会等组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。

在涉案房屋的强制拆除与金甲岭小城镇建设存在高度关联的情况下，除非珠晖区政府能提供相反证据证明其与拆除行为完全无关，否则可以推定涉案强制拆除行为在珠晖区政府主导下实施，其系涉案强拆行为的责任主体，并应承担相应的法律责任。

确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。即使人民法院认为耀德公司错列被告，亦应当协助耀德公司准确确定被告，加以释明引导，而不能迳行驳回耀德公司的起诉。因此，二审法院仅以没有证据证明珠晖区政府强行拆除涉案房屋以及庙会成员自认实施强制拆除为由，驳回耀德公司的起诉，系适用法律错误，应当予以纠正。

二、关于违法强拆行为发生后行政机关应及时采取补救措施的义务问题

涉案房屋被违法拆除，但行政主体相应的补偿（赔偿）义务并不能免除。珠晖区政府在强制拆除后确曾多次与耀德公司协商处理相关善后事宜，但在双方未能协商一致的情况下，应及时作出相应的书面决定，将纠纷尽快引导进入法治化解决渠道，以便妥善解决强制拆除与补偿安置的遗留问题。违法强制拆除后行政机关不积极补救且久拖不决，或者以反复协商代替书面决定，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害其依法行政形象。一审法院根据当事人的主张、在案证据，运用逻辑推理和生活经验，结合涉案房屋以及土地的情况，参照衡阳市人民政府办公室《衡阳市人民政府办公室关于调整市城区基准地价的通知》附件2中涉案房屋的地段，酌定按每平方米1900元予以确定赔偿，并无不当。二审裁定以无证据证明珠晖区政府为涉案房屋拆除主体为由，继而驳回耀德公司的起诉，适用法律错误，增加当事人的讼累，不利于实质化解纠纷，应予撤销。

五、案情分析

本案中，由于当事人未收到书面征收决定、限期拆除决定或者责令交出土地决定等行政法律文书，因此无法通过文书署名情况认定强制拆除的责任主体。但当事人在项目建设范围内的合法房屋被强制拆除，作为负责该项目的行政机关，未严格依照相关法律、法规的规定进行征收，未依法定程序对涉案房屋实施强制搬迁，是造成涉案房屋被违法拆除的主要原因。涉案房屋被拆除后，行政机关将涉案土地开发建设成居民文化生活广场，并多次与当事人协商处理赔偿事宜。因此，结合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，涉案房屋虽然系房屋所在地的庙会成员拆除，但并不表明庙会成员个人应当以民事主体身份承担强制拆除的法律责任；而应当认定系职权主体与非职权主体在征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。村民委员会、庙会等组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。在涉案房屋的强制拆除与项目建设存在高度关联的情况下，除非行政机关能提供相反证据证明其与拆除行为完全无关，否则可以推定涉案强制拆除行为在其主导下实施，其系涉案强拆行为的责任主体，并应承担相应的法律责任。

违法强拆行为发生后行政机关具有及时采取补救措施的义务。涉案房屋被违法拆除，但行政主体相应的补偿（赔偿）义务并不能免除。行政机关在强制拆除后确曾多次与当事人协商处理相关善后事宜，但在双方未能协商一致的情况下，应及时作出相应的书面决定，将纠纷尽快引导进入法治化解决渠道，以便妥善解决强制拆除与补偿安置的遗留问题。违法强制拆除后行政机关不积极补救且久拖不决，或者以反复协商代替书面决定，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害其依法行政形象。

当事人即使错列被告，法院亦应当协助当事人准确确定被告，加以释明引导，而不能迳行驳回起诉。确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。即使人民法院认为当事人错列被告，亦应当协助当事人准确确定被告，加以释明引导，而不能迳行驳回起诉。

（整理：董悦）

（审核：党东峰）

（编辑：董悦）