[ 信息发布:本站 | 发布时间:2022-11-23 | 浏览:148次 ]

裁判法院：最高人民法院

案 号：（2018）最高法行申5860号

案 由：行政复议

一、裁判要旨

规划局根据执法局的咨询请求作出的违法建筑处罚意见是否可诉？可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案。案涉处罚决定系执法局以其自身名义对当事人的房屋作出的违法性认定和拆除决定，而规划局根据执法局的咨询请求作出的处罚意见，属于行政机关之间依照各自职权进行咨询、答复的内部行政行为，对外不产生法律效力，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。

二、基本案情

经审理查明，2013年4月10日，城中区执法局对原告练金成涉嫌违法建设进行调查。2013年6月28日，城中区执法局向柳州市规划局提出咨询请求，请求柳州市规划局认定练金成是否办理了《建设工程规划许可证》并对原告的行为作出具体处罚意见。当日，柳州市规划局向城中区执法局作出”未经许可建设，同意责令限期拆除并处工程造价百分之十即19315元罚款”的处罚意见。2013年7月10日，城中区执法局对原告作出柳城管城中规划类行决字[2013]第162号行政处罚决定书。责令练金成”自收到决定书之日起三日内自行拆除违法搭建的建（构）筑物。”练金成对柳州市规划局的处罚意见不服，向柳州市政府申请行政复议，柳州市政府经复议认为，柳州市规划局根据城中区执法局的咨询请求作出的行政处罚意见属内部行政行为，不具有强制力不应属于行政复议的受案范围。遂于2016年4月27日作出13号复议决定，决定：驳回练金成的行政复议申请。练金成于2016年5月18日去世。另查明，原告练文雄、练文彪、练文飞、练文寿、练文高、练文珍、练文荣、练文娟系练金成的成年子女，原告罗秀群系练金成的配偶。九原告认为其房屋并非未经许可的违法建设，遂以柳州市规划局和柳州市政府为共同被告提起本案诉讼，要求判决撤销柳州市规划局的处罚意见和柳州市政府的复议决定，故此成讼。

三、裁判结果

综上，练文雄等9人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回练文雄、练文彪、练文飞、练文寿、练文高、练文珍、练文荣、练文娟、罗秀群的再审申请。

四、本院认为

本案的争议焦点是柳州市规划局作出的行政处罚意见书是否对再审申请人练文雄等9人的权利义务产生实际影响，该处罚意见是否属于行政复议的受案范围。

根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条的规定，行政复议的审查对象是行政机关对公民、法人或者其他组织作出的具体行政行为。本案中，原审查明，2013年4月10日，柳州市城中区城市管理行政执法局（以下简称城中区执法局）对练金成（系本案再审申请人练文雄等8人的父亲、再审申请人罗秀群的配偶，于2016年5月18日去世）涉嫌违法建设进行调查，应城中区执法局的咨询请求，柳州市规划局于2013年6月28日就案涉违法建筑作出行政处罚意见书。2013年7月10日，城中区执法局作出柳城管城中规划类行决字（2013）第162号《行政处罚决定书》（以下简称162号处罚决定），责令练金成自行拆除违法搭建的建（构）筑物。从原审查明的上述事实可知，案涉162号处罚决定系城中区执法局以其自身名义对练金成的房屋作出的违法性认定和拆除决定，而被申请人柳州市规划局根据城中区执法局的咨询请求作出的处罚意见，属于行政机关之间依照各自职权进行咨询、答复的内部行政行为，对外不产生法律效力，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，因此，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。

关于再审申请人主张内部行政行为也属于可诉的行政行为的问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”根据上述司法解释的规定，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，城中区执法局依法履行了162号处罚决定的送达程序，直接对当事人的权利义务产生实际影响，与再审申请人引用的第五批指导案例中第22号案例的情形并不相同，该指导案例对本案不具指导性。综上，一审判决驳回练文雄等9人的诉讼请求，二审判决予以维持正确，本院予以支持。

应当指出的是，一审时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的，不属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，一审法院以“柳州市人民政府认为练金成申请行政复议的事项不属于行政复议的受案范围，驳回了原告的行政复议申请”为由，将本案予以分案处理，并以练文雄等9人应向基层法院提起诉讼为由，裁定驳回练文雄等9人对柳州市规划局的起诉，该作法实属不妥，一审法院本应将柳州市规划局列为第三人，一并作出判决。但是，本院前述已经指出，柳州市规划局作出的行政处罚意见属于内部行政行为，不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，因此裁定再审本案对再审申请人不具有实际意义，本院不予再审。

五、案情分析

涉案处罚意见是柳州市规划局为答复城中区执法局的征询而出具，是城中区执法局和柳州市规划局依照各自职权共同参与、进行咨询与答复的内部交换意见的过程性行为，没有对外产生法律效力，最终对外产生法律效力的是城中区执法局作出的处罚决定。从审理查明的情况看，练文雄等九人主张涉案处罚意见的名称及内容系其在另案行政诉讼中得知，也没有证据表明柳州市规划局曾将该处罚意见向练文雄等九人送达，且城中区执法局的行政处罚决定也没有直接援引该处罚意见作为行政处罚依据，故该处罚意见并未产生外化的法律效果。因此，涉案处罚意见是内部行政行为，没有直接对当事人的权利义务产生实际影响，依法不属于行政复议受案范围。柳州市政府作出13号复议决定，以涉案处罚意见不属于行政复议受案范围为由决定驳回练文雄等九人的复议申请，是正确的。

一般而言，一个事项如果不属于行政复议受案范围，驳回复议申请的行政复议决定实质就是一个对非复议事项的处理，通常亦不属于行政诉讼的受案范围，法院对该驳回复议申请决定的起诉以裁定不予立案或驳回起诉来处理更符合法律规定。当然，将驳回复议申请决定视为一个行政行为进行实体审理，也无不可。

六、相关法律法规

《中华人民共和国行政复议法（2017修正）》第一条

《中华人民共和国行政复议法（2017修正）》第二条《中华人民共和国行政复议法（2017修正）》第六条

《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款

《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第六条第一款

《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第二十六条第二款

《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第二十九条

《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第九十一条

《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百一十六条第二款

（整理：董悦）

（审核：党东峰）

（编辑：董悦）