[ 信息发布:本站 | 发布时间:2022-10-18 | 浏览:367次 ]

裁判法院：最高人民法院

案 号：（2017）最高法行申5617号

案 由：行政强制

一、裁判要旨

1.政府协调所属相关职能部门配合实施强制拆除，并非强制拆除行为的具体实施主体。乡镇政府报上级政府批准，在上级政府协调和国土、住建、公安、城建部门的积极配合下，依据法律赋予的强制执行权，强制拆除当事人的在建房屋，是被诉强制拆除房屋行为的实施主体。上级政府仅仅是协调所属相关职能部门配合实施强制拆除，并非强制拆除行为的具体实施主体。

2.乡镇政府依据拆违职权并以自己名义实施拆除行为的，该拆除行为与上级委托执法无关联。对于上级政府出具委托书，委托乡镇政府对违法建筑实施拆除的问题。乡镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，依法享有强制拆除的法定职权，且乡镇政府以自己的名义作出强制拆除决定、实施强制拆除行为，强制拆除行为显然与前述委托执法无关联。乡镇政府请示、报送行动方案，目的在于获得上级政府及其职能部门的支持和协助、配合，也不是将其依法享有的强制拆除职权交由上级政府实施。

二、基本案情

经审理查明，1998年8月12日，冯其瑞向儋州市中和镇中和居民委员会（以下简称中和居委会）申请利用空闲用地建房。同年11月12日，中和居委会在冯其瑞的申请书上注明“该申请人情况属实，特此证明”，并加盖中和居委会的公章。2001年3月25日，中和居委会出具《地基（房产）证明书》，将252平方米空地批准给冯其瑞建房使用。2012年3月13日，儋州市政府向中和镇政府出具委托书，委托中和镇政府对中和镇辖区范围内的违法建筑行使行政执法和管理职权，委托期限从2012年3月14日至2015年12月31日。2013年3月17日，冯其瑞申请涉诉252平方米宅基地权属登记。2013年6月15日，儋州市政府向冯其瑞颁发儋集用（2013）第02321号《集体土地使用证》（以下简称02321号土地证）。2015年4月，冯其瑞在该宅基地上施工建房。2015年5月25日，中和镇政府向冯其瑞发出《通知书》，主要内容：冯其瑞所建房屋尚未申领《乡村建设规划许可证》，且私自改变土地利用性质，违反《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《海南省农村居民建房审批办法》有关规定，责令冯其瑞立即停止建设，在发文之日起7个工作日内拆除违法建筑。2015年6月8日，中和镇政府根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定作出《催告书》，要求冯其瑞自收到《催告书》之日起十日内自行拆除违法建筑，十日后仍未自行拆除的，中和镇政府将依法组织人员强制拆除。2015年9月1日，中和镇政府作出《强制拆除决定书》，决定于2015年9月8日对冯其瑞的建筑物实施强制拆除。同日，中和镇政府拟定行动方案报儋州市政府审核。行动方案明确，成立联合强制拆除总指挥，儋州市副市长符巨友担任总指挥长，儋州市政府副秘书长林满欢任副总指挥长。2015年9月6日，儋州市政府公文呈批单上的拟办意见是：同意中和镇政府的意见，请中和镇政府牵头，国土、住建、公安、城建部门配合及时处理，具体工作由中和镇政府落实。2015年9月7日，中和镇政府向儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）去函，认为02321号土地证项下土地与土地利用总体规划图和土地利用现状图中的用途不符，且超出《冯家园村村庄建设规划》，请求注销02321号土地证。2015年9月9日，儋州市政府对冯其瑞的建筑物实施强制拆除。2015年10月26日，儋州市国土局以02321号土地证项下的土地与土地利用总体规划图和土地利用现状图中的用途不符，且超出《冯家园村村庄建设规划》为由，请示儋州市政府批准注销02321号土地证。2015年11月3日，儋州市政府作出儋府函（2015）393号《关于注销中和镇中和居委会冯家园村冯其瑞集体土地使用证的批复》（以下简称393号批复），同意注销02321号土地证，并按相关规定办理注销登记手续。冯其瑞不服并提起诉讼，海南省第二中级人民法院于2016年5月30日作出（2016）琼97行初6号行政判决，撤销393号批复，该判决现已生效。2016年1月18日，冯其瑞提起本案行政诉讼，请求确认儋州市政府强制拆除其在建房屋的行政行为违法。

另查明，2012年3月13日，儋州市政府向中和镇政府出具委托书，委托中和镇政府对中和镇辖区范围内的违法建筑行使行政执法和管理职权，委托期限从2012年3月14日至2015年12月31日。

三、裁判结果

冯其瑞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回冯其瑞的再审申请。

四、本院认为

经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，中和镇政府以冯其瑞未获得《乡村建设规划许可证》为由，决定拆除冯其瑞的在建房屋。在冯其瑞未自行拆除的情况下，中和镇政府报经儋州市政府批准，在儋州市政府协调和市国土、住建、公安、城建部门的积极配合下，依据法律赋予的强制执行权，强制拆除冯其瑞的在建房屋，中和镇政府是本案被诉强制拆除房屋行为的实施主体，系本案适格被告。冯其瑞主张，儋州市政府才是本案适格被告。但是，儋州市政府作为中和镇政府的上级政府，在本案中仅仅是协调所属相关职能部门配合中和镇政府实施强制拆除，并非被诉强制拆除行为的具体实施主体。至于儋州市政府出具委托书，委托中和镇政府对违法建筑实施拆除的问题。本案中，中和镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条第二款规定，依法享有强制拆除的法定职权，且在实施本案强制拆除行为过程中，中和镇政府以自己的名义，而非以儋州市政府的名义，作出强制拆除决定、实施强制拆除行为，强制拆除行为显然与前述委托执法无关联。中和镇政府向儋州市政府请示、报送行动方案，目的在于获得上级政府及其职能部门的支持和协助、配合，也不是将其依法享有的强制拆除职权交由儋州市政府实施，同样不能证明儋州市政府是本案被诉强制拆除行为的实施主体。因此，冯其瑞主张儋州市政府是本案适格被告，理由不能成立，本院不予支持。冯其瑞还主张，儋州市政府强制拆除其在建房屋违法，但是本案二审裁定结果是驳回起诉，并不涉及强制拆除在建房屋行为的合法性问题，以此为由申请再审，理由亦不能成立。

五、案例评析

关于本案被告主体资格的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案被诉行政行为是2015年9月9日对位于××镇口对面的冯其瑞的建筑物强制拆除行为，根据已查明的事实，该行为是中和镇政府以本单位名义作出，中和镇政府以本单位名义制作了《强制拆除决定书》及相关的《通知书》《催告书》，并实施了拆除行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《海南省城乡规划条例》第七十四条的规定，”在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”中和镇政府是法律法规规定的行使上述拆除职权的行政机关，具有作出上述拆除行为的职权。虽然儋州市政府和中和镇政府签订了委托书，中和镇政府向儋州市政府进行请示并得到批准，拆除行为有儋州市政府的其他部门参与，但这些都是行政机关内部的行为，不足以否定中和镇政府的法定职权及其以本单位名义作出强制拆除决定并予以实施的事实。因此，中和镇政府是作出本案被诉行政行为的行政机关，依法应作为本案的被告。

（整理：董悦）

（审核：党东峰）

（编辑：董悦）