[ 信息发布:本站 | 发布时间:2021-05-10 | 浏览:797次 ]

1.北京奥德清洁服务有限公司上海分公司诉上海市长宁区人力资源和社会保障局工伤认定案

【裁判摘要】

职工应当参加工伤保险，缴纳工伤保险费是用人单位的法定义务，不能由职工和用人单位协商排除用人单位的法定缴纳义务。认定工伤并不以用人单位是否缴纳工伤保险费为前提。用人单位未依法缴纳工伤保险费的，职工在被认定为工伤后可以依法请求用人单位承担相应的工伤保险待遇。

【相关法条】

《工伤保险条例(2010修订)》第十四条

【来源】

《最高人民法院公报》2020年第1期

【裁判文书】

上海市第三中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）沪03行终101号

上诉人(原审原告)北京奥德清洁服务有限公司上海分公司，住所地上海市长宁区。

法定代表人王新龙。

委托代理人李扬扬。

委托代理人邹雷。

被上诉人(原审被告)上海市长宁区人力资源和社会保障局，住所地上海市长宁区。

法定代表人陈新华。

委托代理人邬文斌。

委托代理人孙涛，上海唐毅律师事务所律师。

原审第三人贾正元，男，1967年11月7日出生，汉族，户籍所在地安徽省。

委托代理人孙薇，上海大邦律师事务所律师。

委托代理人陆王涛，上海大邦律师事务所律师。

上诉人北京奥德清洁服务有限公司上海分公司(以下简称奥德公司)因认定工伤决定一案，不服上海铁路运输法院(2018)沪7101行初969号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年2月13日受理后，依法组成合议庭于2019年3月22日公开开庭审理了本案。上诉人奥德公司的委托代理人李扬扬、邹雷，被上诉人上海市长宁区人力资源和社会保障局(以下简称长宁区人社局)的委托代理人邬文斌、孙涛，原审第三人贾正元的委托代理人孙薇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审查明，原审第三人贾正元的妻子汪朝云在奥德公司担任保洁员一职，工作时间为7时至19时。2017年6月16日6时13分许，汪朝云驾驶悬挂牌号为(上海)XXXXXXX的电动自行车，沿北翟路由西向东行驶至申虹路路口，遇吴某驾驶牌号为沪DFXXXX的重型特殊结构货车向南右转弯，大货车车头右前角与电动自行车左后侧相撞，汪朝云倒地当场死亡。经道路交通事故认定，汪朝云与吴某承担事故的同等责任。2018年5月31日，汪朝云的丈夫贾正元向长宁区人社局提出工伤认定申请，同年6月5日，长宁区人社局受理申请并向奥德公司及贾正元送达受理决定书。长宁区人社局在对汪朝云事故情况进行调查后，于2018年8月1日作出长宁人社认(2018)字第411号认定工伤决定，认定2017年6月16日6时13分许，汪朝云骑电瓶车上班途中，经闵行区北翟路申虹路路口处，遭遇非本人主要责任交通事故死亡。汪朝云受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项、《上海市工伤保险实施办法》第十四条第(六)项之规定，属于工伤认定范围，现予以认定为工伤，并分别送达奥德公司及贾正元。奥德公司不服，遂诉至原审法院。

原审认为，长宁区人社局具有作出被诉工伤认定决定的职权，长宁区人社局作出的决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。案件的争议在于，汪朝云向奥德公司提交的放弃缴纳社保申请能否构成奥德公司主张应不予认定工伤的理由。对此原审法院认为，缴纳社会保险是法律明确规定的用人单位的义务，不可由员工或者用人单位自由处分，且是否缴纳社保与被诉认定工伤决定并无关联，故对奥德公司的主张不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回奥德公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由奥德公司负担。原审判决后，奥德公司不服，上诉至本院。

上诉人奥德公司上诉称：汪朝云于2017年3月8日入职，同年4月1日汪朝云向上诉人提出“自动放弃缴纳社保声明”，并需要公司200元社保补助，由此产生的一切后果本人自负与公司无关。原审认为缴纳社会保险是法律明确规定的用人单位的义务，不可由员工或者用人单位自由处分，这一说法是错误的，于法无据。另汪朝云发生交通事故死亡后，被上诉人没能查明事实，且汪朝云发生交通事故因是闯红灯应负主要事故责任，故原审判决认定事实错误。请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。

被上诉人长宁区人社局辩称：经调查核实，汪朝云系上诉人单位保洁员，其在上班途中发生非本人主要责任的交通事故事实清楚。故被上诉人所作的认定工伤决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。另上诉人提出汪朝云书面放弃缴纳社保不应申请工伤认定的理由不成立。社会保险的缴纳是单位和个人应当履行的法定义务，不因放弃而免除缴纳义务。被上诉人受理工伤认定申请以及作出是否认定工伤的行政行为不受伤(亡)者是否缴纳社会保险的影响。故原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原审。

原审第三人贾正元述称：长宁区人社局作出的认定工伤决定合法，不同意上诉人的诉讼请求。

经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。

本院认为：上诉人及原审第三人对长宁区人社局的职权依据、执法程序没有异议，被上诉人及原审第三人对汪朝云与上诉人的劳动关系亦无争议。本案的争议焦点是汪朝云在入职后向奥德公司提交的放弃缴纳社保申请能否构成不予认定工伤的理由。根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，职工应当参加基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险，由用人单位和职工共同缴纳相关保险费。这是保障公民在年老、疾病、工伤、失业等情况下，依法从国家和社会获得物质帮助的权利，也是法律明确规定的用人单位和个人的义务，并不是由职工和用人单位自由协商处分的权利。而且是否缴纳社会保险费与认定工伤并无直接关联，人社局受理工伤申请以及认定工伤并不以伤(亡)者是否缴纳社会保险为依据，只是未缴社会保险费用一旦发生工伤就无法从工伤保险基金中获得物质帮助的权利。故对奥德公司主张的汪朝云放弃缴纳社保申请不予认定工伤的理由本院不予采信。另奥德公司认为汪朝云发生交通事故应负主要事故责任，也无证据证实。故长宁区人社局认定汪朝云符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项、《上海市工伤保险实施办法》第十四条第(六)项之规定，属于工伤认定范围，所作认定工伤决定事实清楚、适用法律正确，并无不当。综上，上诉人的上诉请求及理由缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京奥德清洁服务有限公司上海分公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　张　汇

审判员　徐　静

审判员　朱晓婕

二〇一九年三月二十二日

书记员　秦姝婷

2.江苏瑞达海洋食品有限公司诉盐城市大丰区人民政府等海域使用权行政许可案

【裁判摘要】

海域使用权人在海域使用期限届满前有权申请续期，但政府与海域使用权人以行政协议方式约定到期后不再续期的，该约定不违反我国法律法规的强制性规定，应认定有效。

【相关法条】

《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条

【来源】

《最高人民法院公报》2020年第8期

【裁判文书】

上海海事法院

行 政 判 决 书

（2019）沪72行初19号

原告江苏瑞达海洋食品有限公司。住所地江苏省盐城市大丰区海洋经济综合开发区纬四路北。

法定代表人徐洪。

委托代理人陈慧林，江苏众冠律师事务所律师。

被告盐城市大丰区人民政府。住所地江苏省盐城市大丰区大华东路XXX号。

法定代表人宋勇。

委托代理人黄海明。

委托代理人仲小平，江苏众连晟律师事务所律师。

被告盐城市大丰区自然资源和规划局。住所地江苏省盐城市大丰区幸福西大街XXX号。

法定代表人商明星。

委托代理人张钧。

委托代理人仲小平，江苏众连晟律师事务所律师。

原告江苏瑞达海洋食品有限公司为与被告盐城市大丰区人民政府(以下简称大丰区政府)、被告盐城市大丰区自然资源和规划局(以下简称大丰区自然资源局)农业行政许可一案，要求判令撤销大丰区自然资源局向原告发出的“关于海域使用权不予续期的答复”，并要求判令大丰区自然资源局和大丰区政府履行法定职责，对其海域使用权依法予以续期，向本院提起诉讼。本院于2019年10月16日受理后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，两被告在法定期限内向本院提交了答辩状以及相关证据和依据。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日开庭审理了本案。原告法定代表人徐洪、委托代理人陈慧林，被告盐城市大丰区人民政府副区长花卫华、委托代理人黄海明和仲小平，被告盐城市大丰区自然资源和规划局委托代理人张钧、仲小平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2018年5月26日，原告收到大丰区自然资源局向原告发出的“关于海域使用权不予续期的答复”，写明原告申请海域使用权续期的报告已收悉，答复称海域使用权合同明确约定，海域使用权到期后不续期，该答复的落款时间为2018年4月16日。2018年8月30日，大丰区自然资源局向东沙海域的各紫菜养殖业主发出“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，称根据《中华人民共和国海域使用管理法》(下称《海域使用管理法》)第二十九条规定，海域使用权期满，未申请续期或申请续期未获批准的，海域使用权终止。要求东沙海域使用权期满的业主立即停止紫菜养殖行为，拆除全部人工设施设备，清除海洋漂浮垃圾及生产生活垃圾。

原告等十五家公司于2018年10月30日向大丰区政府提出行政复议申请，要求撤销大丰区自然资源局作出的“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，并责成大丰区自然资源局对十五家公司原使用海域进行使用权招标投标。大丰区政府于2019年1月25日作出行政复议决定书，维持大丰区自然资源局所作“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，并驳回责成大丰区自然资源局对十五家企业原使用海域进行使用权招投标的复议申请。原告认为，其向原批准用海单位大丰区政府提出续期申请，应由大丰区政府给予答复，大丰区政府并未在原行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定，应视为准予延续。根据《海域使用管理法》第二十六条的规定，除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。综上，请求判决：1、撤销大丰区自然资源局向原告发出的“关于海域使用权不予续期的答复”；2、大丰区自然资源局和大丰区政府履行法定职责，对原告海域使用权依法予以续期。

被告大丰区政府辩称，原告没有对大丰区政府作出的复议决定进行起诉，大丰区政府和大丰区自然资源局也没有共同作出行政行为，不应将两个被告作为共同被告。原告并未向被告大丰区政府提出续期申请。涉案的海域使用权出让合同和海域使用权证书上均写明了到期后不再续期，申请续期不应适用于通过招投标取得的海域使用权。东沙紫菜养殖海域部分与盐城湿地珍禽国家级自然保护区范围重合或邻近，在此海域养殖紫菜违反自然保护区管理的相关法规，且在保护区的实验区内养殖还必须取得保护区管理部门的批准，大丰区政府部门曾向保护区管理部门提出申请，但未获得批准，因此不可在保护区范围内进行紫菜养殖。东沙养殖海域部分在生态红线范围内，根据生态红线保护规划，对于红线区实行限批制度，严格控制开发强度，加强生态保护与修复。2018年期间，盐城市黄海湿地申报世界自然遗产工作正在进行当中，东沙养殖海域与黄海湿地申遗的提名地重合或邻近，在该海域继续进行紫菜养殖不利于对遗产地的保护。当前中央对海洋采取更为严格的督察措施，对于海洋生态环境的保护力度空前，地方政府须严格执行中央政策。被告从未表示要禁止紫菜的养殖，只是对于法律规定禁止养殖开发的区域，肯定不能再出让用于养殖，而对于其他海域，需要进行专家论证之后再行决定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。

被告大丰区自然资源局辩称，原告曾向其提出了续期申请，被告大丰区自然资源局依法发出不予续期的答复，符合法律规定。同意被告大丰区政府的所有答辩意见。

被告大丰区政府为证明其被诉行政行为合法，向本院提交了下列证据和依据：(一)职权依据：《海域使用管理法》第七条。(二)程序依据：《海域使用管理法》第二十九条。(三)事实和程序证据：1、中央第三环境保护督察组向江苏反馈督察意见；2、江苏省海洋生态红线登记表；3、关于东沙实验区内的海域使用事项的函；4、招标公告载明的合同条款；5、海域使用权出让合同；6、海域使用权证；7、人民来信阅办单；8、关于海域使用权不予续期的答复。(四)法律适用依据：《海域使用管理法》第二十六条。

经质证，原告对职权依据和程序依据并无异议，对事实和程序证据的真实性也无异议，但认为被告大丰区政府不予办理续期违反法律规定。

本院对被告大丰区政府提供的证据和依据认证如下：被告大丰区政府提供了证明其职权依据、程序依据、法律适用依据等现行有效的法律法规，对其予以认定。至于事实和程序证据部分，原告对相关证据真实性无异议，本院对其证据效力予以认定，至于被告大丰区政府是否具有不予续期的充分依据，将在下文中阐述。

被告大丰区自然资源局为证明其被诉行政行为合法，向本院提交了下列证据和依据：(一)职权依据：《海域使用管理法》第七条。(二)程序依据：《海域使用管理法》第二十九条。(三)事实和程序证据：1、盐城市政府办公室关于做好遗产提名地国家检查评估相关工作的通知；2、遗产提名地环境综合整治暨迎接世界自然保护联盟专家现场评估工作方案；3、关于清理东沙紫菜养殖的通知；4、大丰区政府行政复议决定书；5、东沙位置图；6、海域示意图；7、东沙海域紫菜养殖示意图；8、盐城黄海湿地申遗材料；9、2015年东沙海域招标情况表；10、江苏省海洋生态红线保护规划；11、海域使用权出让合同、海域使用权证书；12、东沙保护区情况说明、大丰东沙紫菜养殖汇总表。(四)法律适用依据：《海域使用管理法》第二十条、第二十六条、第二十九条，《江苏省海域使用管理条例》第二十二条之规定。

经质证，原告对被告大丰区自然资源局提供的职权依据和程序依据并无异议。对事实与程序证据中的证据9的真实性不予确认，对其他证据真实性无异议，但认为相关证据不足以作为行政机关不予办理续期以及发出清理通知的依据。

本院对被告大丰区自然资源局提供的证据和依据认证如下：被告大丰区自然资源局提供了证明其职权依据、程序依据、法律适用依据的现行有效的法律法规，本院予以认定。关于事实和程序证据部分，原告对证据9的真实性不予认可，该证据为被告单方制作，本院对其证据效力不予认定。原告对其他证据真实性无异议，本院对其证据效力予以认定，至于相关行政行为是否具有充分事实依据，将在下文综合阐述。

原告向本院提交了如下证据：1、大丰区政府行政复议决定书、邮政快递详情单两份、网上立案截屏图、盐城市中级人民法院向原告提供的材料收据。以上证据共同证明原告的起诉符合法律规定；2、海域使用权证，证明原告为原海域使用权人，发证机关为大丰区政府；3、原告向两被告邮寄续期申请的邮政快递详情单，证明原告于法定期限内提出续期申请；4、被告大丰区自然资源局作出的“关于海域使用权不予续期的答复”和“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，证明被告大丰区自然资源局所作行政行为；5、2017年3月盐城市政府办公室“关于印发盐城市十三五海洋经济发展规划的通知”、大丰区区长宋勇于2018年1月做的《政府工作报告》、《盐城市海洋与渔业局2017年工作总结和2018年工作打算》、2018年5月盐城市海洋与渔业局网站发布的新闻，题目为“大丰区采取切实措施加强紫菜养殖浒苔等杂藻污染防治”、2018年8月大丰日报刊载的“特色发展，不仅是人无我有”的新闻。以上证据证明政府一直倡导大力发展东沙紫菜养殖，原告响应政府号召进行了大量投资；6、盐城市政府办公室《关于加强水产养殖污染防治的实施意见(暂行)》，证明该文件仅要求加强海上紫菜养殖的监管，并未要求停止东沙紫菜养殖；7、2019年1月11日十部委《关于加快推进水产养殖业绿色发展的意见》，证明国家鼓励包括紫菜养殖在内的水产养殖，紫菜养殖对保护生态环境效果显著；8、2015年之前的海域使用权招标出让合同、海域使用权证书、关于东沙紫菜养殖海域使用权届满不予续期的事先告知书、2015年东沙紫菜养殖海域使用权第一轮出让招标邀请书，以证明在本轮海域使用权招投标之前，曾进行过一轮海域使用权出让(2012年-2015年)，虽然合同都约定了海域使用权到期不予续期，但实际操作中被告会向原海域使用权人发出招标邀请书。

经质证，两被告对证据1-4并无异议。对证据5真实性无异议，但认为紫菜养殖带来大量海洋垃圾，且造成浒苔污染，政府不得不花费大量费用进行清理。对证据6-7真实性无异议，但认为该两组证据同时反映了紫菜养殖对环境会产生一定污染。对证据8真实性无异议，但对其证明目的不予认可。

本院对原告提供的证据认证认为，两被告对全部证据真实性均予以认可，本院对相关证据的证据效力予以认定。

本院查明：

2015年8月，原告参与被告大丰区自然资源局组织的海域使用权出让招投标，并通过投标与被告大丰区自然资源局签订三份2015年东沙紫菜养殖海域使用权第一轮出让合同，上述合同分别对应三、四、五标段，出让海域均位于东沙辐射沙洲，海域规定用途为紫菜养殖，合同确定的海域面积分别为145.099公顷、97.668公顷、142.991公顷。上述合同约定的海域使用权期限均为自2015年8月20日至2018年6月30日。上述合同第十条均写明：“合同期满，海域使用权终止，本海域使用权不予续期”。此后，原告取得对应的三份海域使用权证书，证书写明的登记机关为被告大丰区自然资源局，发证机关为被告大丰区政府。证书载明的终止日期为2018年6月30日，并写明“招标海域到期后不再续期”。

2018年3月29日，原告向两被告邮寄海域使用权续期申请。被告大丰区自然资源局向原告出具“关于海域使用权不予续期的答复”，写明原告申请海域使用权续期的报告已收悉，答复称海域使用权合同明确约定，海域使用权到期后不续期，且根据2014年5月大丰区政府“关于进一步加强东沙养殖用海管理工作的通知”规定，海域使用权到期后，原用海人应及时无条件交滩，由主管部门组织招标出让，故相应海域证上已注明“到期后不续期”。原告于2018年5月26日收到上述答复。2018年8月30日，被告大丰区自然资源局向各紫菜养殖业主发出“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，写明根据《海域使用管理法》第二十九条规定，海域使用权期满，未申请续期或申请续期未获批准的，海域使用权终止。海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。根据法律规定和上级要求，请东沙海域使用权期满的业主立即停止紫菜养殖行为，拆除全部人工设施设备，清除海洋漂浮垃圾及生产生活垃圾。

原告等15家公司于2018年10月30日向大丰区政府提出行政复议申请，请求撤销大丰区自然资源局作出的“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，并责成大丰区自然资源局对原告等15家公司原使用海域进行使用权招投标。大丰区政府于2019年1月25日作出大政行复(2018)第58号行政复议决定书，决定维持大丰区自然资源局作出的“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，并驳回原告等15家公司关于责成大丰区自然资源局对相关海域进行使用权招投标的复议申请。

另查明，原告原取得的海域使用权涉及海域位于大丰区东沙辐射沙洲，与江苏省海洋生态红线区毗邻，且邻近盐城湿地珍禽国家级自然保护区和盐城黄海湿地。在原告取得涉案海域使用权之前，相关海域也曾于2012年以招投标的方式组织出让，2015年海域使用权到期之后，当地政府又重新组织招投标，原告竞标取得涉案海域使用权。2018年1月，盐城市政府正式向世界遗产中心提交申遗正式文本。2018年8月24日，盐城市人民政府办公室发出“市政府办公室关于做好遗产提名地国家检查评估相关工作的通知”，其附件重点工作任务交办单中写明要求大丰区政府对东沙紫菜养殖进行清理。2019年7月，经世界自然遗产大会表决，盐城黄海湿地被成功列为世界自然遗产。

本院认为：根据《海域使用管理法》第七条、第十七条之规定，被告大丰区自然资源局作为海洋行政主管部门，具有涉案海域管理的法定职责，有权对海域使用申请进行审核。其所作出的涉案答复属于其行政管理权限范围，并未超越职权。被告大丰区政府作为原批准用海的政府机关，具有对海域使用申请决定是否进行批准的法定职责。大丰区政府虽辩称其未收到原告的续期申请，但原告向大丰区自然资源局提出的续期申请，应视为在法定期限内提出了续期申请。

原告诉讼请求有两个，一是要求撤销大丰区自然资源局向原告发出的“关于海域使用权不予续期的答复”；二是大丰区自然资源局和大丰区政府履行法定职责，对原告海域使用权依法予以续期。以上两项诉请均与原告在行政复议中所提出的复议请求不一致，属于针对大丰区自然资源局的答复以及要求两被告履行法定职责而单独提起的行政诉讼。原告于2019年2月22日向本院递交起诉状，但鉴于被告大丰区自然资源局所做答复中并未告知原告起诉权利和起诉期限，本院根据本案实际情况，认定原告的起诉并未超过起诉期限。

本案的主要争议在于原告是否具有提出续期申请的权利，以及两被告拒绝原告的续期申请是否具有事实和法律依据。首先，根据《海域使用管理法》第二十条的规定，海域使用权可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。海域使用权出让合同条款，是招标方案的主要组成部分，制订该合同条款依法属于大丰自然资源局和大丰区政府的权限范围。其次，涉案海域使用权出让合同第十条明确写明“合同期满，海域使用权终止，本海域使用权不予续期”，意思清晰明确并无歧义。相关合同的签订并无欺诈、胁迫行为存在，原告对合同相关条款应当是明知且理解其含义的，参加投标并签订合同，即意味着接受招标方案和合同条款的限定条件。最后，原告认为该条款无效的主要理由在于其违反了《海域使用管理法》第二十六条关于海域使用权人申请续期的相关规定。本院认为，该条是对于一般情况下海域使用权人申请续期权利的规定，并非强制性的规定，其并不排除政府机关与海域使用权人对于使用权到期后是否续期以及续期方式通过明确约定的方式进行变更。由于海域使用权这一国家自然资源具有稀缺性特点，政府机关通过定期招投标的方式进行海域使用权出让，系以市场化手段促进自然资源的优化配置，以竞争性方式最大化保障和体现国有资产的价值，是政府更公开透明行使海域使用权出让管理职权的体现。尤其考虑到涉案海域毗邻国家级自然保护区、盐城黄海湿地以及江苏省海洋生态红线，对于是否能够持续地进行养殖开发，具有一定的不确定性，政府以该条款对相关海域的使用权出让作出一定的限定，具有合理性，也并未违反法律法规的强制性规定。综上，涉案海域使用权出让合同以及海域使用权证中均明确写明了“到期不予续期”，涉案海域使用权到期后，两被告可以根据相关法律法规和海域管理开发的实际情况，决定是否继续将该海域进行出让以及出让的具体方式。

两被告在庭审过程中表示，我国近海海域面临过度开发的问题，海洋生态破坏严重，因此国家对于海洋生态环境保护给予了前所未有的重视，多次组织进行海洋督察，并具体指出了大丰东沙海域养殖中存在的问题。盐城黄海湿地作为丹顶鹤等候鸟的栖息地，也是世界遗产提名地，对其附近海域退渔还湿，恢复海洋生态，是当前的大趋势，也是保护社会公共长远利益的需要。政府综合考虑以上因素，暂时不再组织对涉案海域的出让。本院认为，两被告以维护社会公共利益为由，决定不立即进行相关海域使用权的出让，属于依法行使海域管理职权的行政权力范围。被告大丰区自然资源局作为海洋行政管理部门，同时作为被告大丰区政府的下级机关，其对原告作出的不予续期的答复属于合法有效的答复。

在本案审理过程中，原告一直强调紫菜养殖属于生态养殖，不会对生态造成破坏，原告等企业系响应政府号召而进行投资开发，如停止海域使用权出让会导致原告等企业的重大损失。被告大丰区政府也在庭审过程中表示并无禁止紫菜养殖的意图，对于依法可以进行养殖开发的海域，还需进行论证后决定。如何通过科学管理、合理规划以达致海洋生态保护和社会经济发展之间的平衡，实现人与自然的和谐发展，是当前政府面临的重大课题。希望政府及企业可对紫菜养殖对海洋生态的影响进行科学评估和研判，从兼顾保护海洋生态与企业合法权益的角度出发，对原告等企业的生存发展等后续问题进行协商和探讨。

综上，依照《中华人民共和国海域使用管理法》第七条第一款、第十七条第一款、第二十条、第二十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，判决如下：

驳回原告江苏瑞达海洋食品有限公司对被告盐城市大丰区人民政府、被告盐城市大丰区自然资源和规划局的诉讼请求。

本案案件受理费人民币100元，由原告江苏瑞达海洋食品有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。

审　判　长　　沈　军

审　判　员　　张　健

人民陪审员　　宋秉章

二〇一九年十二月四日

法官　助理　　鲍海跃

书　记　员　　鲍海跃

3.上海中燃船舶燃料有限公司诉上海市质量技术监督局行政处罚决定案

【裁判摘要】

行政规范性文件经制定、发布、公布、施行，具备作为实施行政处罚依据的行政法律效力。是否报送备案并非行政规范性文件的生效要件；行政规范性文件应当报备而未报备的，该问题应通过行政机关内部督促检查的法定途径予以解决。

根据有关法律、法规、规章规定，涉诉行政规范性文件如果与国家标准、行业标准、地方标准和企业标准存在一定区别，且构成检验、判定在一定地域生产、销售的普通柴油产品质量依据的，对该行政规范性文件的实施问题应当在行政处罚适当性审查中予以衡平考量。故从行政裁量上依法调整处罚结果，进一步提升行政处罚决定的适当性，以更好地体现坚持处罚与教育相结合的行政处罚原则。

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第六十三条第一款

【来源】

《最高人民法院公报》2020年第10期

【裁判文书】

上海市第三中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）沪03行终300号

上诉人（原审原告）上海中燃船舶燃料有限公司，住所地上海市虹口区四川北路1688号27楼。

法定代表人孙厚刚，上海中燃船舶燃料有限公司董事长。

委托代理人杨炳，上海市震旦律师事务所律师。

委托代理人吕海鸣，上海市震旦律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）上海市质量技术监督局，住所地上海市徐汇区宜山路728号。

法定代表人黄小路，上海市质量技术监督局局长。

出庭应诉行政机关负责人陆敏，上海市质量技术监督局总工程师。

委托代理人朱梓明，上海市质量技术监督局处长。

委托代理人沈译，上海市质量技术监督局工作人员。

上诉人上海中燃船舶燃料有限公司（以下简称“上海中燃公司”）因行政处罚决定一案，不服上海市徐汇区人民法院（2017）沪0104行初189号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月12日受理后，依法组成合议庭，于2018年5月29日公开开庭审理了本案。上诉人上海中燃公司的委托代理人杨炳、吕海鸣，被上诉人上海市质量技术监督局（以下简称“市质监局”）的总工程师陆敏和委托代理人朱梓明、沈译到庭参加了诉讼。2018年6月28日至8月24日期间，虽经本院主持调解，但双方当事人未达成一致意见。经上海市高级人民法院批准，本案延长审理期限3个月。现已审理终结。

原审认定：市质监局接举报，于2016年11月9日对上海中燃公司位于上海市杨浦区军工路3500号经营场所进行执法检查。检查发现其5001、5003储油罐有库存待售的0号普通柴油。市质监局对5001、5003罐库存的0号普通柴油进行第一次抽样送检。2016年11月14日，市质监局接到上海市石油化工产品质量监督检验站通知，5001、5003罐内两个样品的部分指标不符合相关标准。市质监局遂对上海中燃公司5001、5003罐采取查封的行政强制措施，并对两罐内油品进行第二次抽样送检。2016年11月15日，市质监局收到上述检验站出具的第一次抽样检验报告，显示5001罐中0号普通柴油硫含量为68.4mg/kg，5003罐中0号普通柴油硫含量为318.1mg/kg。2016年11月21日，市质监局收到上述检验站出具的第二次抽样检验报告显示，5001罐中相关油品的硫含量为68.6mg/kg，5003罐中为317.2mg/kg。上海市石油化工产品质量监督检验站出具的四份检验报告中，均载明检验依据是国家标准GB252-2015《普通柴油》0号的技术指标，判定依据为沪环保防[2016]110号《关于实施普通柴油与国IV标准车用柴油相同硫含量要求的通告》（以下简称“110号文”）。市质监局依据由上海市环境保护局等六部门联合发布的110号文，认定5001、5003罐中的0号普通柴油硫含量大于50mg/kg，为不合格产品。市质监局分别于2016年11月16日、21日向上海中燃公司告知两次抽样的检验结果，并于2016年11月28日对上海中燃公司销售不合格普通柴油的违法行为进行立案，上海中燃公司未提出复检申请。

经调查取证之后，市质监局于2017年6月30日作出第2320170043号行政处罚决定（以下简称“被诉处罚决定”），认定：上海中燃公司销售的0号普通柴油经上海市石油化工产品质量监督检验站检验，硫含量大于50mg/kg，被判定为不合格产品。现查明，2016年4月1日至2016年11月期间，上海中燃公司销售不符合本市规定的质量标准的0号普通柴油687吨，货值金额3281000元（人民币，下同），违法所得41841.2元。2017年5月22日，执法人员依法向上海中燃公司送达了《行政处罚告知书》，上海中燃公司提出听证申请，市质监局依法召开行政处罚听证会，并于2017年6月26日做出同意拟处罚决定的意见。主要证据有调查笔录、检验报告、供应协议、供油记录、销售发票、整改报告及听证笔录等。上海中燃公司的行为违反了《上海市大气污染防治条例》第四十七条第二款，依据《上海市大气污染防治条例》第九十三条第一款、《中华人民共和国产品质量法》第五十条，决定给予下列行政处罚：1.责令停止销售违法产品；2.处违法销售产品货值金额0.5倍的罚款1640500元；3.没收违法所得41841.2元；罚没款共计1682341.2元。上海中燃公司不服，向原审法院提起行政诉讼，请求1.撤销市质监局作出的被诉处罚决定；2.对被诉处罚决定所依据的110号文的合法性进行审查。

原审认为：市质监局依法具有对企业在本市销售不合格产品进行查处的行政职权。上海中燃公司在本市销售的0号普通柴油，经上海市石油化工产品质量监督检验站出具的四份检验报告，硫含量都大于50mg/kg，对照110号文中规定的标准，市质监局由此认定上海中燃公司销售的0号普通柴油不符合本市规定的质量标准，进而作出被诉处罚决定的行为理由充分，适用法律法规正确。关于上海中燃公司提出的对110号文进行合法性审查的问题。原审认为，该文为减少大气流动污染物源排放，改善城市空气质量而制定，且已由相关部门主动向社会进行信息公开，可以作为市质监局对上海中燃公司销售的油品进行认定的合法依据。因此，上海中燃公司认为该文并非现行有效的地方产品质量标准的主张不能成立。此外，根据上海市交通委员会《关于上海地区普通柴油供应、销售、使用问题的复函》，沪交科[2016]159号《关于上海港实施船舶排放控制区的通告》与110号文区分了不同的适用范围。沪交科[2016]159号文规定了本市船舶使用的油品质量，未涉及油品销售环节的质量要求；110号文则涵盖了供应、销售和适（使）用普通柴油等多个环节。市质监局的被诉处罚决定针对的是上海中燃公司的销售行为，因此应当适用110号文的相关规定。110号文的管控范围为本市范围内非道路移动机械和内河船舶用油的销售环节，其并非仅管控本市内河流域，也与销售行为发生地点是否在本市内河流域无必然联系。因此，上海中燃公司在本市范围内将普通柴油销售给内河船舶时，必须符合110号文的相关规定。综上，上海中燃公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2018年2月22日判决如下：驳回上海中燃公司的诉讼请求；案件受理费50元，由上海中燃公司负担。判决后，上海中燃公司不服，向本院提起上诉。

上诉人上海中燃公司上诉称：国家标准GB252-2015《普通柴油》规定，自2017年7月1日开始，普通柴油的硫含量从不大于350mg/kg升级到不大于50mg/kg。上诉人销售的0号普通柴油符合该国家标准规定的技术要求，依据《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第二款、《上海市产品质量条例》第二十七条第（一）项规定，是符合国家标准的合格产品，不存在以不合格产品冒充合格产品的情形。市质监局作出被诉处罚决定，将110号文解释为依据《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款授权制定的燃料地方质量标准，适用《上海市产品质量条例》第二十七条第（四）项“法律、法规的其他规定”，缺乏法律依据。1、《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款规定有违《中华人民共和国大气污染防治法》第九条、《中华人民共和国环境保护法》第十六条的规定，违反了《中华人民共和国立法法》第七十二条“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”之规定。110号文的制定有违授权明确性原则，不仅未能贯彻规范渊源，且与《上海市大气污染防治条例》明确授权内容和明确授权范围不符。2、110号文违反了《中华人民共和国标准化法》（1989年4月1日起施行）第六条、《中华人民共和国标准化法实施条例》第十六条、第二十四条和《上海市标准化条例》第十四条等关于上报国家有关行政主管部门备案后印刷、出版、发行的规定，不能构成现行有效的授权立法下的地方质量标准。3、2016年3月24日制定、2016年4月1日就实施的110号文，违反2010年5月1日起施行的上海市人民政府令第26号《上海市行政规范性文件制定和备案规定》（以下简称“第26号市府令”）第八条第三款、第十八条第一款、第二十四条、第三十条规定，将110号文作为对上诉人行政处罚的依据，不符合现行法律、法规的规定。且市质监局未依据《中华人民共和国产品质量法》第五十五条规定，应给予上诉人货值金额50%以下的减轻处罚。综上，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求。

被上诉人市质监局辩称：1、110号文具有合法的制定依据。上海市人民政府2013年11月7日制定的《上海市清洁空气行动计划（2013-2017）》要求“提前实施更为严格的油品标准”；2015年5月5日，国家发展和改革委员会等七部门联合印发发改能源[2015]974号《关于印发<加快成品油质量升级工作方案>的通知》明确，第90次国务院常务会议审议通过了《加快成品油质量升级工作方案》，主要目标中明确要“增加普通柴油升级内容。2016年1月1日起，开始在东部地区重点城市供应与国IV标准车用柴油相同硫含量的普通柴油。”为贯彻上述要求，上海市环境保护局牵头，由六部门根据《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款规定，共同制定110号文，提前实施国家标准的有关规定。2、根据《上海市产品质量条例》第二十七条规定，判定产品质量标准的依据除国家标准、行业标准、地方标准和企业标准等之外，还有“法律、法规的其他规定”。110号文对0号普通柴油硫含量设置的限值属于《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款所规定的“地方质量标准”。3、110号文系根据第26号市府令规定的程序制定，并由制定机关于2016年3月25日在上海市环境保护局官方网站上向社会公布，属于有效的规范性文件。虽在制定后未报送上海市人民政府备案，但备案并非规范性文件生效的必要条件，属于行政机关内部考核事项，不影响其法律效力。110号文可以作为实施行政管理的依据，判定涉案产品的质量。4、被诉处罚决定考虑了案件事实、性质、情节等具体情况，在违法销售产品货值金额50%以上三倍以下罚款的裁量中确定为50%，认定事实清楚、证据确凿，法律适用正确，程序合法，裁量合理。请求驳回上诉，维持原判。

经审理查明，上诉人自2016年4月至11月期间，销售案涉0号普通柴油687吨，分计如下：4月113吨、货值金额477850元，5月40吨、货值金额172000元，6月72吨、货值金额324000元；7月-11月共462吨、货值金额2307150元、所得款41841.2元。被诉处罚决定所确定的罚没款共计1682341.2元，上诉人已经缴纳。原审判决认定的其他事实清楚，本院依法予以确认。

本院另查明，2016年3月24日，由上海市环境保护局、上海市经济和信息化委员会、市质监局、上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市交通委员会、上海市农业委员会共同制定110号文，于2016年3月25日在上海市环境保护局官网上公布。110号文内容如下：

为贯彻《上海市清洁空气行动计划（2013-2017）》，确保实现国家发展改革委等7部门《关于印发<加快成品油质量升级工作方案>的通知》（发改能源[2015]974号）有关普通柴油升级要求，全面提升本市非道路移动机械和内河船舶等柴油机用油质量，减少大气流动污染源排放，改善城市空气质量，现将有关事项通告如下：一、自2016年4月1日起，本市全面供应与国IV标准车用柴油相同硫含量的普通柴油（即含硫量不大于50mg/kg要求）。二、自2016年4月1日起，本市全面停止供应、销售和使用不符合上述硫含量要求的普通柴油。三、各普通柴油生产和销售企业应当根据本通告组织安排生产和销售计划。各销售企业应当在经营场所，明示本通告的有关内容，履行向用油单位和个人告知有关规定的义务。

以上事实，有双方当事人提供的在案证据、依据和庭审笔录予以佐证，本院予以认定。

本院认为：被上诉人市质监局依法具有作出被诉处罚决定的法定职权。上诉人上海中燃公司对被诉处罚决定认定其2016年4月至11月间销售案涉0号普通柴油的数量、货值金额、所得款金额和经检验判定硫含量大于50mg/kg的结论，以及对作出被诉处罚决定的行政执法程序没有异议。对此事实，本院予以确认。综合双方当事人发表的质辩意见，本院归纳本案争议焦点并判评如下：

一、关于上诉人对制定110号文的依据即《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款规定的质疑问题，即本市有关部门能否制定严于国家标准的相关燃料地方质量标准的争议。本院审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。《上海市大气污染防治条例》自2014年10月1日起施行，系适用于本市行政区域内的有效依据。根据该条例第四十七条第一款、第二款的规定，市质量技术监督管理部门可以根据实际情况，会同有关部门制定严于国家标准的车、船、非道路移动机械燃料地方质量标准。本市销售的车、船、非道路移动机械燃料必须符合国家和本市规定的质量标准。在进一步强化大气污染治理，改善环境空气质量，保障人民群众身体健康，大力推进生态文明建设的指导思想下，《上海市清洁空气行动计划（2013-2017）》和经第90次国务院常务会议审议通过的《加快成品油质量升级工作方案》中明确要求“增加普通柴油升级内容。2016年1月1日起，开始在东部地区重点城市供应与国IV标准车用柴油相同硫含量的普通柴油”的工作目标，经上海市环境保护局牵头由六部门共同制定110号文，提前实施GB252-2015《普通柴油》国家标准的有关规定，具有充分的政策、法律基础和现实可行的必要性。需要指出，上诉人就本市制定的地方性法规相关规定所提出的异议，并不属于人民法院合法性审查的事项和范围。因此，上诉人认为，《上海市大气污染防治条例》第四十七条的燃料地方质量标准规定与上位法相抵触的诉讼意见，本院依法不予采纳。

二、关于上诉人对110号文作为地方质量标准的质疑问题，即是否构成“法律、法规的其他规定”的争议。本院审查认为，《上海市产品质量条例》于2012年9月1日起施行，亦属适用于本市行政区域内的有效依据。《上海市产品质量条例》第二十七条明确规定，检验、判定产品质量的依据包括：（一）国家标准、行业标准、地方标准和企业标准；（二）产品标识、产品包装上明示的内容，或者以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况；（三）国家和市质量技术监督部门批准的产品质量监督抽查技术规范；（四）法律、法规的其他规定。该条规定的第（四）项，是为了落实法律、法规其他规定的要求，通过设立兜底条款，保证了规定的全面。结合本案而言，110号文作为《上海市大气污染防治条例》第四十七条所规定的燃料地方质量标准，严于GB252-2015《普通柴油》的国家标准，同样构成了检验、判定本市生产、销售的普通柴油产品质量的依据。换而言之，以“法律、法规的其他规定”对外的地方质量标准，是独立于《上海市产品质量条例》第二十七条前三项规定的检验、判定产品质量的依据，是与国家标准、行业标准、地方标准和企业标准相区别的检验、判定产品质量的依据。因此，上诉人认为，110号文违反了相关标准化法律、法规规定，不能构成现行有效的授权立法下的地方质量标准的诉讼意见，本院依法不予采纳。

三、关于上诉人对110号文作为实施行政处罚依据效力的质疑问题，即是否符合第26号市府令相关规定的争议。本院审查认为，第26号市府令于2010年5月1日起施行（经修改，上海市人民政府令46号《上海市行政规范性文件制定和备案规定》自2017年1月1日起施行），该规定的目的和依据，是为了规范本市行政规范性文件的制定和备案，加强对行政规范性文件的监督管理，维护法制统一，促进依法行政。就该规定的适用范围而言，适用于本市规范性文件的制定、备案及其监督管理。第26号市府令中，第二十二条（发布）规定，规范性文件一般应当由制定机关的主要负责人签署发布。发布规范性文件，一般应当载明制定机关、文号、文件名称、发布日期和施行日期等内容。第二十三条（公布）第一款、第二款规定，规范性文件应当由制定机关向社会公布；未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。规范性文件应当在制定机关指定的政府网站上公布，还可以通过报纸、杂志、广播、电视等新闻媒体公布。第二十四条（施行时间）规定，制定机关应当明确规范性文件的施行日期。规范性文件自发布之日起30日以后施行，但有本规定第二十一条第（一）项、第（二）项、第（三）项所列情形，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。综合上述规定，是否报送备案并非规范性文件的生效要件。结合本案而言，110号文经制定、发布、公布、施行，具备作为实施行政管理依据的行政法律效力。需要指出，第26号市府令第四十四条（督促检查）第二款规定，市和区（县）人民政府办公厅（室）和法制办对规范性文件制定和备案情况进行监督检查，督促制定机关及时执行市、区（县）人民政府的有关决定以及法制办的法制建议；发现应当报备而未报备规范性文件的，督促制定机关限期补报。110号文制定后，牵头制定机关未依第26号市府令报送市人民政府备案，工作上确有不规范之处，应以此为戒。然而，这并不构成110号文不得作为实施行政管理依据的足够理由，该问题应通过行政机关内部对规范性文件报备情况督促检查的法定途径予以解决。因此，上诉人认为110号文违反《上海市行政规范性文件制定和备案规定》相关规定，不能作为对上诉人行政处罚的依据的诉讼意见，本院依法不予采纳。

四、关于上诉人对被诉处罚决定裁量的质疑问题，即能否适用《中华人民共和国产品质量法》第五十五条规定对上诉人作销售产品货值金额50%以下减轻处罚的争议。本院审查认为，上诉人销售的案涉0号普通柴油硫含量大于50mg/kg，不符合110号文规定要求，被判定为不合格产品，事实清楚、证据充分。被上诉人对上诉人作出被诉处罚决定，已经按照法定的销售产品货值金额50%的最低幅度进行量罚，法律适用并无不当。回溯案情，110号文于2016年3月25日在上海市环境保护局官网上公布后，经被上诉人调查检查认定，上诉人仍继续销售案涉0号普通柴油，时间自2016年4月起至11月累计达8个月之久。上诉人诉称其不知道案涉0号普通柴油为禁止销售产品、应在销售产品货值金额50%幅度以下处罚的诉讼意见，与客观事实和常理不符，本院不予采纳。

综上所述，上诉人在本市销售不符合110号文要求的案涉0号普通柴油的违法行为，应当给予相应的行政处罚，但就本案具体情况而言，案情具有一定的特殊性。由于110号文规定提前实施更为严格的油品标准，自2016年4月1日起在本市全面停止供应、销售和使用不符合硫含量不大于50mg/kg要求的普通柴油已成必然，故从企业经营角度而言，上诉人之前在本市储存储备的普通柴油必须退出本市市场，由此需要一定的时间及成本用于调整经营。故本院从行政裁量上依法调整处罚的基数，进一步提升被诉处罚决定的适当性，以更好地体现坚持处罚与教育相结合的行政处罚原则。即对于被上诉人认定上诉人自2016年4月至6月间3个月内共计销售225吨、货值金额973850元所作的行政处罚计486925元依法予以减除，被诉处罚决定的其他事项予以支持。

有鉴于此，本院酌情变更被诉处罚决定的主文内容，原审判决亦应予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条和第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：

一、撤销上海市徐汇区人民法院（2017）沪0104行初189号行政判决；

二、变更被上诉人上海市质量技术监督局于2017年6月30日作出的第2320170043号行政处罚决定主文内容，第2项主文“2.处违法销售产品货值金额0.5倍的罚款壹佰陆拾肆万零伍佰元整；”变更为“2.处违法销售产品货值金额0.5倍的罚款1153575元；”；主文内容“罚没款共计壹佰陆拾捌万贰仟叁佰肆拾壹元贰角。”变更为“罚没款共计1195416.2元。”。

三、驳回上诉人上海中燃船舶燃料有限公司的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费各人民币50元，由上诉人上海中燃船舶燃料有限公司、被上诉人上海市质量技术监督局各负担人民币50元。

本判决为终审判决。

审判长　　璩富荣

审判员　　程　黎

审判员　　张文忠

二〇一八年十月二十五日

书记员　　陈　琳

（转自行政涉法研究）

（编辑人：董悦）

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