[ 信息发布:本站 | 发布时间:2021-05-10 | 浏览:935次 ]

4.阿尔法拉瓦尔股份有限公司与国家知识产权局、第三人SWEP国际公司发明专利权无效行政案

【裁判摘要】

专利无效宣告程序中，修改方式作为手段，应当着眼于实现对权利要求书的修改满足不得超出原说明书和权利要求书记载的范围以及不得扩大原专利的保护范围两大法律标准的立法目的，兼顾行政审查行为的效率与公平保护专利权人的贡献，而不宜对具体修改方式作出过于严格的限制，否则将使对修改方式的限制纯粹成为对专利权人权利要求撰写不当的惩罚。

当权利要求的修改系将从属权利要求的全部或部分附加技术特征补入其所引用的独立权利要求时，判断修改后的独立权利要求是否扩大了原专利的保护范围，应以作为修改对象的原专利的独立权利要求的保护范围为基准。

【相关法条】

《中华人民共和国专利法实施细则(2002修订)》第六十八条第一款

《中华人民共和国专利法(2008修正)》第二十六条第四款

【来源】

《最高人民法院公报》2020年第11期

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政 判 决 书

（2019）最高法知行终19号

上诉人（原审原告）：阿尔法拉瓦尔股份有限公司（ALFALAVALCORPORATEAB）。住所地：瑞典王国伦德**信箱。

法定代表人：菲普·万·福瑞森多夫，该公司集团专利经理。

委托诉讼代理人：柯珂，中国专利代理（香港）有限公司专利代理师。

委托诉讼代理人：彭昶，中国专利代理（香港）有限公司专利代理师。

被上诉人（原审被告）：国家知识产权局。。住所地：中华人民共和国北京市海淀区北四环西路**

法定代表人：申长雨，该局局长。

委托诉讼代理人：李卉，该局审查员。

委托诉讼代理人：王潇，该局审查员。

原审第三人：SWEP国际公司（SWEPINTERNATIONALAB）。。住所地：瑞典王国兰斯克鲁纳**邮箱

法定代表人：斯科特·艾伦·霍华德，该公司总经理。

委托诉讼代理人：余逸超，北京市中伦（广州）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：吴小旭，北京市中伦律师事务所律师。

上诉人阿尔法拉瓦尔股份有限公司（以下简称阿尔法拉瓦尔公司）因与被上诉人国家知识产权局，原审第三人SWEP国际公司发明专利权无效行政纠纷一案，不服北京知识产权法院于2019年2月25日作出的（2016）京73行初5802号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月15日立案后，依法组成合议庭，并于2019年8月6日对本案进行了询问。上诉人阿尔法拉瓦尔公司的委托诉讼代理人柯珂，被上诉人国家知识产权局委托诉讼代理人王潇，原审第三人SWEP国际公司的委托诉讼代理人余逸超、吴小旭到庭参加询问。本案现已审理终结。

阿尔法拉瓦尔公司上诉请求：撤销原审判决，撤销国家知识产权局作出的第29765号无效宣告请求审查决定（以下简称被诉决定），判令国家知识产权局重新作出无效宣告请求审查决定。其相关事实与理由为：（一）原审判决和无效决定关于专利号为20068001××××.4、名称为“钎焊不锈钢制品的方法和由此方法获得的不锈钢钎焊制品”的发明专利（以下简称本专利）修改后的权利要求扩大了原专利保护范围的认定错误。1.阿尔法拉瓦尔公司对权利要求的修改方式属于删除并列技术方案，应予接受。（1）在专利无效行政程序中，对权利要求的修改方式并不限于2010年《专利审查指南》中规定的三种方式，该指南并未完全排除存在其他修改方式的可能性。修改后的权利要求是对授权权利要求1的进一步限定，修改方式应予接受。（2）2017年《专利审查指南》对无效宣告程序中权利要求的修改方式进行了修改，根据该指南，权利要求修改的方式包括对权利要求的删除、技术方案的删除、权利要求的进一步限定、明显错误的修正。本案中，修改后的权利要求1可以视为将授权权利要求2和20的技术特征补入权利要求1以缩小保护范围，属于对权利要求的进一步限定，应予接受。2.阿尔法拉瓦尔公司对权利要求1的修改没有扩大原专利的保护范围。授权权利要求19中“含有……0-25ｗｔ％的Ｓｉ、0-6ｗｔ％的Ｂ、0-15ｗｔ％的Ｐ、0-8ｗｔ％的Ｍｎ、0-2ｗｔ％的Ｃ和0-15ｗｔ％的Ｈｆ中的至少一种”应解释为“0-25ｗｔ％的Ｓｉ”“0-6ｗｔ％的Ｂ”“0-15ｗｔ％的Ｐ”“0-8ｗｔ％的Ｍｎ”“0-2ｗｔ％的Ｃ”“0-15ｗｔ％的Ｈｆ”这六种要素中的至少一种，而不应如原审判决解释为“当包含这四种元素时，每种元素的含量应符合所述数值限制”。（1）在权利要求20中，当满足“0-25％的Ｓｉ”“0-6ｗｔ％的Ｂ”时，即满足了“至少一种”的要求，此时，即使含有16ｗｔ％的Ｐ，也符合权利要求的记载。即在权利要求20中，当包含Ｐ、Ｍｎ、Ｃ、Ｈｆ时，它们的量不限于“0-15ｗｔ％的Ｐ”“0-8ｗｔ％的Ｍｎ”“0-2ｗｔ％的Ｃ”“0-15ｗｔ％的Ｈｆ”。从文义上无法解读出原审判决所述“当包含这四种元素时，每种元素的含量应符合所述数值限制”。（2）说明书和附图可以用于解释权利要求的内容。本专利说明书第［0047］段记载了专利权人意图披露的钎焊填料组分和含量，其中公开了“至少包含以重量计40%的Ｆｅ、14-21%的Ｃｒ、5-21%的Ｎｉ、6-15%的Ｓｉ、0.2-1.5%的Ｂ，和作为替代物的余量的其他元素”。可见，说明书明确记载了包含一定含量的Ｆｅ、Ｃｒ、Ｎｉ、Ｓｉ、Ｂ的钎焊填料，其它元素可以存在或不存在；当存在时，含量没有限制。上述内容表明说明书并不要求包含Ｐ、Ｍｎ、Ｃ、Ｈｆ四种元素时，每种元素的含量应符合所述数值限制。（3）最高人民法院（2014）行提字第17号行政判决确立了对权利要求的解释采取最大合理解释原则，即基于权利要求的文字记载，结合对说明书的理解，对权利要求作出最广义的合理解释，本案应遵循这一原则。综上，本专利的修改方式应予接受，修改的权利要求没有扩大原专利的保护范围。（二）原审判决和无效决定关于权利要求没有以说明书为依据的认定错误。根据授权权利要求1，其解决的技术问题是提供一种钎焊区域平均硬度小于600ＨＶ1的制品，实施例进一步验证了授权权利要求1能够提供所述制品。尽管本专利说明书记载了多个技术问题，但这并不意味着授权权利要求1必须解决所有的问题，只要权利要求解决了一个技术问题，如能够提供一种钎焊区域平均硬度小于600ＨＶ1的制品，就应当被认定是以说明书为依据。当授权权利要求1能解决上述技术问题时，引用权利要求1的其他权利要求也能解决上述技术问题，继而也是以说明书为依据。

国家知识产权局辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回阿尔法拉瓦尔公司的上诉请求。其相关事实和理由为：（一）原审判决关于对本专利权利要求的修改扩大了原专利保护范围的认定正确。阿尔法拉瓦尔公司在无效宣告程序修改的权利要求1并未包含授权权利要求18、19的特征，且采用开放式撰写方式，并未排除铁基钎焊填料物质可含有P、Mn、C、Hf四种元素。当铁基钎焊填料物质含有上诉四种元素时，由于修改后的权利要求1对此无限定，故实际上扩大了原专利的保护范围。（二）被诉决定于2016年作出，不应适用2017年《专利审查指南》的相关规定。而且根据2002年修订的《中华人民共和国专利法实施细则》（以下简称专利法实施细则）第六十八条的规定，无论适用2010年或者2017年的《专利审查指南》，上述修改均不得被接受。（三）认可原审判决关于权利要求1没有以说明书为依据的认定。本专利说明书没有给出钎焊填料的成分配比、钎焊温度、时间对焊接区域硬度影响的规律或原则，本领域技术人员在本专利说明书披露的全部内容基础上，难以判断权利要求中除说明书具体实施方式所公开的钎焊填料具体点值的实施例以外的其他技术方案均能达到所限定的焊接接头的硬度。

SWEP国际公司辩称：原审法院认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求驳回阿尔法拉瓦尔公司的上诉请求。其相关事实和理由为：（一）关于审查文本。1.从文义解释看，本领域技术人员明确知晓“至少一种”的含义，在保护两种或多种组分时，“至少一种”所主张的组分含量需要满足权利要求中其他组分所限定的范围。阿尔法拉瓦尔公司主张的最高人民法院（2014）行提字第17号行政判决主要涉及对权利要求用语的含义作出界定，与本案权利要求对于引用关系导致权利要求保护范围的解释不同，不能简单适用。2.修改后权利要求的保护范围。阿尔法拉瓦尔公司在合并授权权利要求2、20时未加入权利要求18、19的全部附加技术特征，对权利要求的保护范围有实质影响。3.根据法不溯及既往原则，2017年的《专利审查指南》不适用于本案。（二）关于2001年修订的《中华人民共和国专利法》（以下简称专利法）第二十六条第四款。1.本专利的技术问题。结合本专利权利要求书和说明书记载，本专利所要解决的技术问题为利用铁基钎焊填料焊接不锈钢制品，保证钎焊大缝隙的填充及密封性能，从而克服现有技术中采用铜基钎焊填料、镍基钎焊填料中损失强度的问题。阿尔法拉瓦尔公司主张的技术问题并不正确。2.本专利未以说明书为依据。首先，认可被诉决定和原审判决对该问题的认定。其次，虽然本专利说明书中有权利要求相关技术特征部分的文字记载，但说明书中未记载该等含量的效果和实验数据等内容，说明书未对权利要求形成实质支持，该技术特征与说明书只是表述形式上的一致。本领域技术人员仍不清楚这些含量能否解决本发明所要解决的技术问题。

阿尔法拉瓦尔公司向原审法院提起诉讼，原审法院于2016年11月8日立案受理。阿尔法拉瓦尔公司起诉请求：撤销被诉决定，责令国家知识产权局重新作出无效宣告请求审查决定。其相关事实和理由为：（一）阿尔法拉瓦尔公司对权利要求1的修改方式属于删除并列技术方案，应予接受。根据权利要求的引用关系，授权权利要求20包括两个并列的技术方案，即引用权利要求1的技术方案和引用权利要求2的技术方案，阿尔法拉瓦尔公司修改后的权利要求1的技术方案实际上是授权权利要求20引用权利要求2的技术方案，删除了权利要求20引用权利要求1的技术方案，属于并列技术方案的删除。授权权利要求18、19的字面的附加技术特征已经隐含在授权权利要求20中，不影响其从属的权利要求20的保护范围。当授权权利要求20包含P、Mn、C或Hf时，它们的量不限于权利要求19对这四种元素限定的量。因此，在将授权权利要求20的技术方案撰写为独立权利要求时，权利要求18、19的字面附加技术特征可以被省略。综上，修改后的权利要求1的字面特征所限定的范围即为授权权利要求20的一个技术方案的全部特征所限定的范围，修改应予接受。（二）修改后的权利要求1没有超出原始申请的范围，也没有扩大专利权的保护范围，应予接受。无效宣告程序中权利要求的修改方式并不限于2010年《专利审查指南》规定的三种方式。本案中，原始说明书已经记载了至少包含40wt%的Fe、14-21wt%的Cr、5-21wt%的Ni、6-15wt%的Si和0.2-1.5wt%的B的铁基铜焊填料物质，修改后的权利要求1没有超出原始说明书记载的范围且缩小了保护范围，这种情况的修改应予接受。（三）被诉决定对权利要求1所要解决的技术问题认定错误，导致对权利要求1是否以说明书为依据的问题认定错误。尽管本专利说明书记载了多个技术问题，但这并不意味着权利要求1必须解决所有的技术问题，只要权利要求1能解决其中一个技术问题，就应当认为能够得到说明书的支持。权利要求1所要解决的技术问题是提供一种钎焊区域平均硬度小于600HV1的制品，本专利说明书也记载了该技术问题，故权利要求1能够得到说明书支持。引用权利要求1的其他权利要求也同样解决该技术问题，故均能够得到说明书的支持。

国家知识产权局在原审辩称：被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，审查结论正确，阿尔法拉瓦尔公司的诉讼理由不能成立。（一）阿尔法拉瓦尔公司在无效宣告程序修改的权利要求1并未包含授权权利要求18、19的特征，不符合专利法实施细则第六十八条及2010年《专利审查指南》的规定。（二）权利要求1没有以说明书为依据，不符合专利法第二十六条第四款的规定。故请求驳回阿尔法拉瓦尔公司的诉讼请求。

SWEP国际公司在原审述称：被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，审查结论正确，阿尔法拉瓦尔公司的诉讼理由不能成立。（一）阿尔法拉瓦尔公司对权利要求的修改不符合2010年《专利审查指南》的修改规则。（二）本领域技术人员无法判断除了说明书公开的铁基填料组分外的其他实施方式能够达到小于600HV1的焊接接头硬度。（三）阿尔法拉瓦尔公司在诉讼阶段提交的证据不是国家知识产权局作出被诉决定的依据，不应予以采信。故请求驳回阿尔法拉瓦尔公司的诉讼请求。

原审法院认定如下事实：阿尔法拉瓦尔公司系专利号为20068001××××.4、名称为“钎焊不锈钢制品的方法和由此方法获得的不锈钢钎焊制品”的发明专利的权利人。该专利申请日为2006年5月24日，优先权日为2005年5月26日，授权公告日为2010年6月16日。本专利授权公告的权利要求1、2、18、19、20内容如下：

“1.一种钎焊不锈钢制品的方法，包含：

（i）将铁基钎焊填料物质施加至不锈钢部件；

（ii）任选地组装部件；

（iii）在非氧化性气氛、还原性气氛、真空或者它们组合中，加热来自步骤（i）或（ii）的部件至少1000℃，且在至少1000℃的温度加热该部件至少15分钟；

（iv）提供所得的钎焊区域平均硬度小于600HV1的制品；和；

（v）任选地重复步骤（i）、步骤（ii）和步骤（iii）的一步或多步。

2.权利要求1的方法，其中

通过该方法密封或填充大于76μm的接头、孔、间隙、裂纹或裂缝。

18.根据权利要求1或2的方法，其中，铁基钎焊填料物质含有Si、B、P、Mn、C或者Hf的一种或者多种。

19.根据权利要求18的方法，其中，铁基钎焊填料物质含有9-30wt％的Cr、5-25wt％的Ni，以及0-25wt％的Si、0-6wt％的B、0-15wt％的P、0-8wt％的Mn、0-2wt％的C和0-15wt％的Hf中的至少一种。

20.根据权利要求19的方法，其中，铁基钎焊填料物质至少包含40wt％的Fe，14-21wt％的Cr、5-21wt％的Ni、6-15wt％的Si和0.2-1.5wt％的B。”

针对SWEP国际公司提出的无效宣告请求，阿尔法拉瓦尔公司于2014年7月21日提交了经过修改的权利要求书，其中将从属权利要求2和20的附加技术特征加入到权利要求1中，删除权利要求18-22并调整了引用关系。修改后的权利要求1为：

“1.一种钎焊不锈钢制品的方法，包含：

（i）将铁基钎焊填料物质施加至不锈钢部件，其中，铁基针焊填料物质至少包含40wt％的Fe，14-21wt％的Cr、5-21wt％的Ni、6-15wt％的Si和0.2-1.5wt％的B；

（ii）任选地组装部件；

（iii）在非氧化性气氛、还原性气氛、真空或者它们组合中，加热来自步骤（i）或（ii）的部件至少1000℃，且在至少1000℃的温度加热该部件至少15分钟；

（iv）提供所得的钎焊区域平均硬度小于600HV1的制品；和

（v）任选地重复步骤（i）、步骤（ii）和步骤（iii）的一步或多步，其中

通过该方法密封或填充大于76µm的接头、孔、间隙、裂纹或裂缝。”

国家知识产权局于2016年8月3日作出被诉决定。该决定认定：阿尔法拉瓦尔公司于2014年7月21日提交的对权利要求的修改不符合专利法实施细则第六十八条和2010年《专利审查指南》第四部分第三章第4.6.2节的规定；本专利授权公告的权利要求1、19-22、24、28-32的技术方案没有以说明书为依据，其他权利要求均不能克服上述缺陷，故本专利说明书不符合专利法第二十六条第四款的规定。据此，宣告本专利全部无效。

阿尔法拉瓦尔公司在无效宣告程序的口头审理中陈述，本专利解决的技术问题的实现与含量有关，与温度和时间也有关；本专利的发明点不仅仅是铁替换铜。

原审诉讼过程中，阿尔法拉瓦尔公司提交了国家知识产权局作出的第24591号无效宣告请求审查决定，用以说明国家知识产权局曾认定2010年《专利审查指南》并未完全排除存在其他修改方式的可能性，可以接受不符合2010年《专利审查指南》规定方式的修改。

原审庭审中，阿尔法拉瓦尔公司明确其对被诉决定关于专利法第二十六条第四款评述的异议仅在于被诉决定对本专利权利要求1所要解决的技术问题认定错误，因此导致被诉决定对本专利是否符合专利法第二十六条第四款的结论认定错误。

原审法院认为：

（一）关于阿尔法拉瓦尔公司对权利要求的修改是否应被接受。阿尔法拉瓦尔公司在无效宣告请求的审查过程中修改了权利要求书，修改后的独立权利要求包括授权权利要求1的全部技术特征和权利要求2、20的附加技术特征。阿尔法拉瓦尔公司称修改后的权利要求1的技术方案实际上是授权权利要求20引用权利要求2的技术方案。然而，授权权利要求20引用权利要求19，权利要求19引用权利要求18，如果阿尔法拉瓦尔公司以授权权利要求20引用权利要求2的技术方案作为修改后的独立权利要求的内容，则修改后的独立权利要求中还应当包括授权权利要求18、19的附加技术特征。授权权利要求18限定了铁基钎焊填料物质含有Si、B、P、Mn、C或者Hf的一种或者多种。授权权利要求19限定了铁基钎焊填料物质含有Cr、Ni、Si、B、P、Mn、C、Hf中的至少一种，并给出了每种元素的量的范围，即当铁基钎焊填料物质含有上述元素中的多种时，每种元素的量都应受到权利要求19记载的数值的限制。修改后的权利要求1虽然限定了铁基钎焊填料物质同时包含Fe、Cr、Ni、Si、B五种元素，且Cr、Ni、Si、B元素的含量范围均小于其引用的权利要求中记载的含量范围，但修改后的权利要求1采用开放式的撰写方法，并未排除铁基钎焊填料物质可含有P、Mn、C、Hf四种元素。当铁基钎焊填料物质中含有这四种元素时，由于修改后的权利要求1对这四种元素的具体含量范围并无限定，故实际上扩大了原专利的保护范围，违反了专利法实施细则第六十八条的规定。

（二）关于本专利是否符合专利法第二十六条第四款的规定。提供所得的钎焊区域平均硬度小于600HV1的制品是授权权利要求1方法步骤中的一步，被诉决定在此基础上认定本专利所要解决的技术问题为利用铁基钎焊填料焊接不锈钢制品，保证钎焊大缝隙过程中的填充及密封性能，从而克服现有技术中铜基钎焊填料因腐蚀而消耗，镍基钎焊填料在大缝隙钎焊中损失强度的缺陷，该认定并无不当。此外，被诉决定在评述本专利权利要求能否得到说明书支持时，也评述了根据本专利权利要求的方法能否必然实现特定的焊接接头的硬度，即对于阿尔法拉瓦尔公司在诉讼阶段主张的本专利所要解决的技术问题，被诉决定在评述本专利是否符合专利法第二十六条第四款的规定时实际进行了评述，不影响最终认定。本专利的发明点不仅是铁替换铜，本专利解决的技术问题的实现与含量有关，与温度和时间也有关，阿尔法拉瓦尔公司在无效宣告程序的口头审理中对此亦予以认可。但本专利说明书没有给出钎焊填料的成分配比、温度以及时间对焊接区域硬度影响的规律或原则，本领域技术人员在说明书披露的全部内容基础上，难以判断权利要求中除说明书具体实施方式所公开的钎焊填料具体点值的实施例以外的其他技术方案均能解决本专利所要解决的技术问题。因此，本专利权利要求1的技术方案没有以说明书为依据。本专利权利要求1-34均不符合专利法第二十六条第四款的规定。

综上，原审法院判决：驳回阿尔法拉瓦尔公司的诉讼请求。一审案件受理费100元，由阿尔法拉瓦尔公司负担。

原审查明的事实基本属实，本院予以确认。

本院另查明：本专利说明书第[0047]段记载：根据本方法的另一备选方面，铁基钎焊填料物质可以至少包含以重量计40%的Fe、14-21%的Cr、5-21%的Ni、6-15%的Si、0.2-1.5%的B，和作为替代物的余量的其它元素。根据本方法的另一备选方面，铁基钎焊填料物质可以至少包含以重量计40%的Fe、14-21%的Cr、5-21%的Ni、4-9%的Si、4-9%的P，和作为替代物的余量的其它元素。

本院认为，本案二审的争议焦点问题是：阿尔法拉瓦尔公司对本专利权利要求的修改是否应予接受；本专利是否符合专利法第二十六条第四款的规定。

（一）关于阿尔法拉瓦尔公司对本专利权利要求的修改是否应予接受的问题

专利法实施细则第六十八条第一款规定：“在无效宣告请求的审查过程中，发明或者实用新型专利的专利权人可以修改权利要求书，但是不得扩大原专利的保护范围。”

文字是表达思想的工具，专利文件一旦用文字方式固定，其技术方案也就确定了。但无论是语言表达的准确性，还是专利权人的认知能力都可能存在局限性，特别是对于现有技术以及发明创造存在认知局限，因此，专利法赋予专利权人可以对专利文件进行修改的权利。一方面，为保护专利权人的发明创造和技术贡献，进而推动全社会的创新动力，应允许专利权人对专利文件进行适当修改，而不简单将专利权无效作为对权利人撰写水平不足的惩罚。另一方面，虽然允许专利权人可以对专利文件作适当修改，但是在无效宣告程序中，基于社会公众对已授权专利文件的信赖利益，要避免专利权人利用修改机会将专利申请时未完成的技术内容补充到专利文件中，故权利人对权利要求的修改要受到一定限制，并特别要求无效宣告程序中对权利要求的修改不得超出原专利的保护范围。这是在专利权人利益与社会公共利益之间实现利益平衡的制度设计。一般来说，对权利要求的任何修改都将使得专利的保护范围发生变化，判断专利权人在无效宣告行政程序中的修改是否应被接受，应当以不得扩大原专利的保护范围和不得超出原说明书和权利要求书记载的范围为标准。对此，应根据案件的具体情况，适度灵活把握原专利文件公开的内容，结合不同修改方式的特点予以综合考量。

本案中，判断阿尔法拉瓦尔公司对本专利权利要求的修改是否应被接受，需要结合其对权利要求的修改方式和修改内容具体判断。

1.关于权利要求的修改方式。被诉决定认为当授权权利要求18引用权利要求2时，权利要求20的技术方案应当包括权利要求1、2、18、19、20的全部技术特征，而目前的修改方式中仅仅将授权权利要求20的附加技术特征加入到权利要求1或权利要求2中，故认定专利权人对权利要求的修改方式不符合专利法实施细则第六十八条及2010年《专利审查指南》的规定。分析上述审查逻辑，被诉决定系以对本专利权利要求的修改不符合2010年《专利审查指南》的修改方式为由不予接受。对此，本院认为，虽然被诉决定依据的2010年《专利审查指南》规定无效宣告程序中对权利要求的修改方式一般限于对权利要求的删除、合并和技术方案的删除三种方式，但是并未完全排除存在其他修改方式的可能性。无效宣告程序中，修改方式作为手段，应当着眼于实现对权利要求书的修改满足不得超出原说明书和权利要求书记载的范围以及不得扩大原专利的保护范围两大法律标准的立法目的，兼顾行政审查行为的效率与公平保护专利权人的贡献，而不宜对具体修改方式作出过于严格的限制，否则将使得对修改方式的限制纯粹成为对专利权人权利要求撰写不当的惩罚。特别是，2017年《专利审查指南》已经将无效宣告程序中的修改方式扩展到四种基本修改方式，包括对权利要求的删除、技术方案的删除、权利要求的进一步限定、明显错误的修正。在对权利要求书的修改满足不得超出原说明书和权利要求书记载的范围以及不得扩大原专利的保护范围两大法律标准的前提下，对修改方式的适度放宽，既有助于专利确权程序聚焦发明创造核心，又不会影响社会公众对已授权专利文件的信赖利益。本案中，阿尔法拉瓦尔公司的修改方式，系将从属权利要求2、20的技术特征进一步限定至授权权利要求1中，属于对权利要求的进一步限定，该修改方式应被接受。

2.关于权利要求修改不得扩大原专利的保护范围的比对基准。专利无效宣告程序中，当权利要求的修改系将从属权利要求的全部或部分附加技术特征补入其所引用的独立权利要求时，判断修改后的独立权利要求是否扩大了原专利的保护范围，应以作为修改对象的原专利的独立权利要求的保护范围为基准。即，应当将修改后的独立权利要求与原专利保护范围最大的独立权利要求进行比较，而非与原专利保护范围较小的从属权利要求进行比较。这是因为，专利授权后对社会公众具有公示作用，社会公众的信赖利益通常建立在保护范围最大的独立权利要求上，并据此预测和评价自身行为的合法性。将从属权利要求的附加技术特征加入到独立权利要求中，系对独立权利要求的进一步限定，并未扩大原独立权利要求的保护范围，相反还会缩小原独立权利要求的保护范围。在此基础上，不会损害原专利的公示效力，也不会损害社会公众基于原专利而产生的信赖利益。本案中，阿尔法拉瓦尔公司在无效宣告程序中修改了本专利权利要求书，将从属权利要求2、20的附加技术特征补入至授权权利要求1中，是对授权权利要求1的进一步限定，并未扩大授权权利要求1的保护范围。原审法院认为由于修改后的权利要求1对权利要求19中P、Mn、C、Hf元素的具体含量范围并无限定，故扩大了原专利的保护范围，上述认定实质上是将修改后的权利要求与原专利权利要求19的保护范围进行比对，比对基准有误，本院予以纠正。

综上，阿尔法拉瓦尔公司在无效宣告程序中对权利要求的修改方式应被接受，且修改范围未超出原专利的保护范围，该修改符合专利法实施细则第六十八条之规定。原审法院对此认定错误，本院予以纠正。阿尔法拉瓦尔公司关于修改后的权利要求1未超出原专利保护范围的上诉主张成立，本院予以支持。

（二）关于本专利是否符合专利法第二十六条第四款规定的问题

专利法第二十六条第四款规定：“权利要求书应当以说明书为依据，说明要求专利保护的范围。”由于被诉决定错误认定阿尔法拉瓦尔公司在无效宣告程序中对权利要求的修改扩大了原专利的保护范围，因此在认定本专利权利要求是否符合专利法第二十六条第四款规定时依据的是授权时的权利要求。如前所述，本院认为阿尔法拉瓦尔公司在无效宣告程序中对权利要求的修改应被接受，因此本案需以修改后的权利要求为基础重新判断本专利是否符合专利法第二十六条第四款之规定。为避免当事人审级利益损失，国家知识产权局应当依据专利权人修改后的权利要求重新作出认定。

综上所述，阿尔法拉瓦尔公司的上诉请求部分成立，应予支持。原审判决适用法律存在错误，本院予以纠正。依照2001年修订的《中华人民共和国专利法》第二十六条第四款，2002年修订的《中华人民共和国专利法实施细则》第六十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：

一、撤销北京知识产权法院（2016）京73行初5802号行政判决；

二、撤销国家知识产权局作出的第29765号无效宣告请求审查决定；

三、国家知识产权局就ＳＷＥＰ国际公司针对专利号为20068001××××.4、名称为“钎焊不锈钢制品的方法和由此方法获得的不锈钢钎焊制品”的发明专利权所提出的无效宣告请求重新作出审查决定。

一审案件受理费100元，二审案件受理费100元，均由国家知识产权局负担。

本判决为终审判决。

审判长　朱　理

审判员　傅　蕾

审判员　张晓阳

二〇一九年十二月十五日

法官助理 宾岳成

书记员 谢思琳

5.镇江市鸿兴磁选设备有限公司诉镇江市住房公积金管理中心、顾章泽撤销行政处理案

【裁判摘要】

住房公积金是单位及其职工必须依法缴存的长期住房储金，其缴存具有强制性和专属性。《住房公积金管理条例》对住房公积金的缴存范围、对象、数额、方式、期限以及提取、使用、管理、监督等方面均作出了明确规定。国家对住房公积金实行强制储蓄、专户存储制度，单位应当按照法定方式和数额及时为职工缴存住房公积金，不得通过协商改变缴存方式或者减免缴存义务。

【相关法条】

《住房公积金管理条例(2002修订)》第十三条、第十九条、第二十条第一款、第三十八条

【来源】

《最高人民法院公报》2020年第11期

【裁判文书】

江苏省镇江市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）苏11行终136号

上诉人（原审被告）镇江市住房公积金管理中心。住所地：镇江市南山路66号2层。

法定代表人张跃明，主任。

委托代理人周超，江苏恒强律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）镇江市鸿兴磁选设备有限公司。住所地：镇江市润兴路西侧南岗组。

法定代表人汤红，总经理。

委托代理人罗永平，该公司职员。

委托代理人林海，江苏金东吴律师事务所律师。

原审第三人顾章泽，男，汉族，1964年3月生，住镇江市。

上诉人镇江市住房公积金管理中心因行政处理一案，不服镇江市润州区人民法院（2017）苏1111行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年7月11日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月16日公开开庭审理了本案。上诉人镇江市住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）的出庭应诉负责人许起鸿副主任、委托代理人周超，被上诉人镇江市鸿兴磁选设备有限公司（以下简称鸿兴公司）的委托代理人罗永平，原审第三人顾章泽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：第三人顾章泽原为原告鸿兴公司销售员。2016年1月14日，第三人向原告出具承诺书载明：“经济上与公司两清”。同年1月19日，原告向第三人出具终止、解除劳动合同证明并办理了退工登记。2016年4月，第三人向被告公积金中心提出“住房公积金追偿申请书”，请求被告为第三人向原告追偿“自2011年9月至2016年1月（共计53个月）劳动关系存在期间”的应得住房公积金及滞纳金。被告查明在与第三人劳动关系存续期间原告确未替第三人缴纳住房公积金，遂于2016年7月4日作出镇公积金行政处理［2016］第4号行政处理决定书，责令原告为第三人补缴自2011年9月至2016年1月劳动关系存续期间应缴未缴的住房公积金6913元、第三人补缴6913元。另查明，第三人于2016年3月向原审法院起诉本案原告，要求原告补足其工资差额、支付经济补偿金等，原审法院于2016年6月6日作出一审生效判决，判决中确认第三人与原告于2016年1月协议解除劳动关系合法有效。对此，被告在作出行政处理决定前已知悉。

原审法院经审理认为：《住房公积金管理条例》第一条规定：“为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例。”第三条规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”从以上规定可以看出，住房公积金属于劳动者的个人权益，《住房公积金管理条例》的目的之一在于保护劳动者的合法权益。既然住房公积金属于劳动者的个人权益，劳动者就有权处分。本案中，第三人在与原告协议解除劳动关系时向原告出具承诺“经济上与公司两清”，该承诺现无证据表明非第三人的真实意思表示，应视为第三人已经处分了自己和原告有关的经济利益，之后不得再向原告主张权利，具体到本案而言就是第三人在与原告协议解除劳动关系时已经放弃了要求原告为其缴纳住房公积金的权利。“有权利就有救济”，既然已经放弃权利，就无救济之必要。因此，被告再行介入已失去前提条件，其作出的行政处理决定无法律、法规依据，应予撤销。原告诉请成立，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销被告镇江市住房公积金管理中心作出的镇公积金行政处理［2016］第4号行政处理决定书。案件受理费50元，由被告负担。

上诉人公积金中心上诉称：1、缴纳住房公积金的法定义务主体包括单位、职工，职工的缴纳义务是通过单位代扣代缴的方式完成。住房公积金管理中心作为法律、法规授权单位有权对不缴或者少缴的情形依法处理。职工作为义务主体，缴纳住房公积金的法定义务无权选择是否放弃。2、《住房公积金管理条例》明确规定单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。单位与职工应当按时足额缴存住房公积金，是强制性规定，即使单位与职工协商约定不缴、少缴或不按时缴，也因违反法律、法规的强制性规定而无效。3、住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储备金。原审法院认为住房公积金属于劳动者的个人权益，劳动者就有权处分的观点是错误的。综上，原审判决适用法律错误。请求撤销原审判决，并依法改判。

被上诉人鸿兴公司答辩称：被上诉人作为用工单位，已尽应有的义务，第三人是自愿放弃权利，2016年1月19日通过会议的形式和书面会议纪要已经向其做了明确说明，第三人也做出明确的表态，并且在补偿到位的情况下写了承诺书，第三人是主动放弃了权利。请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人顾章泽发表意见称：支持上诉人的诉讼请求，请求维护第三人的合法权益，维护社会公平和劳动者的合法权益，纠正被上诉人恶意逃避劳动法应承担的对劳动者报酬方面的一切利益。

上诉人公积金中心提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。

本院经开庭审理，各方当事人对原审证据均无新的质证意见。对原审查明的事实均无异议。

经审查，原审认证正确，根据庭审确认的证据，本院对原审查明的事实予以确认。

另查明：顾章泽诉鸿兴公司劳动争议案，于2016年1月26日向镇江市劳动人事争议仲裁委员会提起仲裁申请，镇江市劳动人事争议仲裁委员会作出镇劳人仲案字[2016]第52号仲裁裁决书，载明：顾章泽明确承诺“经济上与公司两清”，在该承诺未被证明存在无效或可撤销情况的情形下，对该承诺的效力予以认可。该书面承诺实则为顾章泽对自己在“经济”方面相关权利的有效处分，在劳动法律关系中，该“经济”方面的权利应当包括工资、经济补偿等内容。裁决确认顾章泽与鸿兴公司2011年9月至2016年1月存在劳动关系，鸿兴公司补发顾章泽经济补偿差额3000元。2016年3月，顾章泽又向原审法院提起民事诉讼，要求鸿兴公司补足其工资差额、支付经济补偿金等，原审法院于2016年6月6日作出（2016）苏1111民初973号生效判决，确认顾章泽与鸿兴公司于2016年1月协议解除劳动关系合法有效；鸿兴公司支付顾章泽业务费2378元；鸿兴公司交付江苏孟家港项目销售协议原件或与原件核对无误后的复印件；驳回顾章泽的其他诉讼请求。

本院认为：《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。第三十八条规定，违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。本案中，公积金中心接到原审第三人顾章泽的投诉后，经调查核实，认定顾章泽在职期间，鸿兴公司未按期足额缴纳住房公积金，遂按照每年度住房公积金缴纳比例计算出鸿兴公司应补缴住房公积金数额，告知了鸿兴公司拟对其作出处理决定的事实、理由及依据，后作出镇公积金行政处理［2016］第4号行政处理决定书，责令鸿兴公司和顾章泽分别补缴住房公积金6913元，并送达各方当事人。公积金中心作出的上述行政处理决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。

关于顾章泽作出“经济上与公司两清”的承诺后，是否应补缴住房公积金的问题。由于国家对住房公积金实行强制储蓄、专户存储制度，用人单位为职工缴纳的住房公积金应依法缴存至职工的住房公积金账户。用人单位为职工缴存公积金是法律强制性规定，不管原审第三人出具“经济上与公司两清”的承诺是否包含对公积金的约定，该承诺都不能免除鸿兴公司及时为职工缴存住房公积金的法定义务。鸿兴公司诉称其与原审第三人解除劳动关系时已经达成协议，不再负有任何法定义务的起诉理由不能成立。况且，镇劳人仲案字[2016]第52号仲裁裁决和（2016）苏1111民初973号民事判决均未确定“经济上与公司两清”包含应缴纳的住房公积金款项，鸿兴公司诉称生效判决已经作出确认，行政处理决定对法院判决进行了变更的理由也不能成立。由于发现了新的事实，原审法院作出的撤销公积金中心的镇公积金行政处理［2016］第4号行政处理决定书的判决错误，应予纠正。

综上，公积金中心的上诉理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：

一、撤销镇江市润州区人民法院（2017）苏1111行初1号行政判决；

二、驳回镇江市鸿兴磁选设备有限公司要求撤销镇公积金行政处理［2016］第4号行政处理决定的诉讼请求。

一审、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人镇江市鸿兴磁选设备有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　王从国

审判员　　曹　英

审判员　　陈小娟

二〇一七年十月十一日

书记员　　肖梦婕

6.启东市发圣船舶工程有限公司诉启东市人民政府渡口行政许可及南通市人民政府行政复议案

【裁判摘要】

人民法院在确定行政机关履行法定职责的期限时，应当遵循一定的原则。当法律规范明确规定了行政机关的履责期限，除特殊情形外，人民法院一般应当参照相关法律规范的规定确定行政机关的履责期限；法律规范未对行政机关履责期限作出规定的，人民法院应结合具体案情，充分考虑当事人合法权益保护的及时性和行政机关履责的可行性等因素，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，合理确定行政机关的履责期限。如存在正当理由或不可抗力的，即便行政机关超出人民法院生效判决所确定的期限作出行政决定，亦不能认定该行为构成程序违法。

【相关法条】

《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第三十五条

《内河渡口渡船安全管理规定》第五条至第八条

【来源】

《最高人民法院公报》2020年第12期

【裁判文书】

江苏省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)苏行终510号

上诉人(原审原告)启东市发圣船舶工程有限公司，住所地启东市汇龙镇台角村。

法定代表人沈士冲，该公司董事长。

委托代理人施玉姣，江苏融畅律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)启东市人民政府，住所地启东市汇龙镇世纪大道1288号。

法定代表人杨中坚，该市代市长。

出庭应诉负责人许晓星，该市副市长。

委托代理人朱凯岳，该市交通运输局副局长。

委托代理人黄建国，江苏东疆律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。

法定代表人王晖，该市市长。

委托代理人沈锋、周红占，该市司法局工作人员。

上诉人启东市发圣船舶工程有限公司（以下简称发圣公司）因诉启东市人民政府（以下简称启东市政府）渡口行政许可及南通市人民政府（以下简称南通市政府）行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初180号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并于2019年5月29日和7月23日两次公开开庭审理了本案。上诉人发圣公司的法定代表人沈士冲及其委托代理人施玉姣，被上诉人启东市政府的委托代理人朱凯岳、黄建国，被上诉人南通市政府委托代理人周占红到庭参加诉讼。被上诉人启东市政府副市长许晓星作为行政机关负责人参加了第一次庭审。因调取相关卷宗材料，暂扣了本案审理期限。本案现已审理终结。

一审法院认定，启东红阳港至启东市××段原设有汽渡，发圣公司原为该汽渡的车客渡船运输的经营者。2011年，汽渡沿岸进行了围垦，汽渡南岸的启隆码头被拆除。此后，该汽渡停止运营。2012年5月10日，启东市政府作出启政复[2012]19号《市政府关于同意撤回红阳港和兴隆沙渡口设置的批复》，以崇启大桥建成通车、渡口存在的必要性已消失，以及渡口北岸有一条约300米的暗沙，严重影响渡船安全航行，自2010年以来该渡口已发生三起船舶搁浅险情，安全隐患严峻为由，撤回了该渡口设置的行政许可。2014年，发圣公司就汽渡重设及复航事项向启东市北新镇人民政府、启隆乡人民政府提出了书面报告。2014年10月13日，启东市北新镇人民政府、启隆乡人民政府根据发圣公司的申请，向启东市政府提交了《关于设立启东至启隆乡汽渡的申请》，建议重新开设启东至启隆的航线。启东市政府当时的分管领导在该申请上签署了“请交通局按程序审核批准，确保安全和运营规范”的意见。2015年，发圣公司再次提交了关于筹建和经营红阳港至兴隆沙渡口的报告，启东市政府未予答复。为此，发圣公司曾于2016年6月提起行政诉讼，江苏省南通市中级人民法院经审理后，于2016年11月21日作出（2016）苏06行初86号行政判决，责令启东市政府在判决生效后六十日内作出答复。同月26日，启东市政府收到该判决。

2016年12月12日，启东市政府向发圣公司寄送了启政补正告字[2016]1号行政许可申请及材料补正告知书，要求发圣公司在7日内按照《江苏省渡口管理办法》以及2011年修订的《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（以下简称《内河交通安全管理条例》）等的规定，补充提交汽车渡口设置可行性研究报告、渡口安全管理制度、渡船的船舶检验证书、海事管理机构意见书等材料。2016年12月29日、2017年1月5日，启东市政府分别向中华人民共和国南通启东海事处（以下简称启东海事处）、中华人民共和国崇明海事局（以下简称崇明海事局）发送关于发圣公司申请筹建和经营红阳港至兴隆沙渡口征求意见的函。2016年12月30日，启东海事处作出回复，主要意见为：1.启东市政府原建桥撤渡符合渡运安全管理和交通事业发展战略；2.渡口下游12公里左右已建有崇启大桥，上游另设有渡口，新设渡口的必要性要进一步研究，如新设会导致非理性竞争，对渡口安全营运造成影响；3.长江口渡运安全隐患多，红阳港渡口位置处于岸线整治范围，不利于恢复设置渡口，且沿岸线已在整治过程中，原红阳港渡口处于整治范围内。2017年1月11日，崇明海事局作出复函，主要内容为：1.建桥撤渡符合国家交通发展战略，崇启大桥通车、2012年5月红阳港至兴隆沙渡口停运，北支水域车客船搁浅险情明显下降；2.长江口北支下游水域水文通航条件复杂多变，暗沙、浅滩较多，且常年未经扫测，新设渡口需进行可行性研究和通航安全评估；3.长江口北支水域无常驻应急救援力量，设置渡口需考虑配套应急救援船舶和设施。此外，启东市政府还于2016年12月30日向启东市交通运输局征求意见。2017年2月6日，启东市交通运输局作出回复，主要意见为：根据《江苏省渡口管理办法》第八条的规定，渡口以必须设置为前提，故应首先进行必要性研究，在确定必要后，应开展可行性研究，包括选址、岸线使用、通航安全评估等工作，可行性研究通过后设计、建造码头并确定具备经营资质的经营主体，方可批准设渡。发圣公司具备渡运能力和资质，但目前尚未进行必要性研究，且原码头已经拆除，发圣公司提交的资料中，无新码头选址、建设等资料，无建设渡口的可行性研究报告，目前不具备批准设渡的条件。2017年2月24日，启东市政府向发圣公司作出启政许不准字[2017]第1号不予行政许可决定（以下简称《1号不予许可决定》）。

发圣公司不服《1号不予许可决定》，于2017年3月10日向南通市政府申请复议。2017年3月13日，南通市政府收悉复议申请，并在同日向发圣公司邮寄了复议受理通知，向启东市政府邮寄了答复通知。启东市政府在规定期限内进行了答复。2017年5月2日，南通市政府组织听证会对案件进行了审理。后因案情复杂，于2017年5月10日向双方当事人送达了延期审理通知书。2017年6月6日，南通市政府作出[2017]通行复第88号行政复议决定书（以下简称《88号复议决定》），认为启东市政府作出的《1号不予许可决定》符合渡口设置许可的相关法律规定，行政程序亦无不当，遂维持了《1号不予许可决定》。发圣公司不服，向法院提起本案诉讼，请求确认《1号不予许可决定》违法，并撤销该决定和《88号复议决定》。

一审法院认为，本案的争议焦点主要在于：一、发圣公司是否符合渡口设置及运营条件；二、启东市政府作出的行政行为程序是否合法；三、南通市政府复议程序是否合法。

一、关于发圣公司是否符合渡口设置及运营条件问题

长江是我国重要的航运通道，在长江上设置渡口，应当具有必要性和可行性，并符合法律法规规定的条件。根据《内河交通安全管理条例》第三十五条、第三十六条，《江苏省渡口管理办法》第七条、第八条，中华人民共和国交通运输部《内河渡口渡船安全管理规定》第五条、第六条、第七条的规定，渡口的设置应当符合下列条件：一、设置渡口，应当经渡口所在地的县级人民政府审批；县级人民政府审批前，应当征求当地海事管理机构的意见，并经过所在地设区的市、县（市）交通主管部门审查同意。二、渡口的设置应当以必须为前提，县级人民政府在审批渡口的设置时应当充分考虑安全因素。渡口的设置还应当符合下列条件：1.选址应当在水流平缓、水深足够、坡岸稳定、视野开阔、适宜船舶停靠的地点，并远离危险物品生产、堆放场所；2.具备货物装卸、旅客上下的安全设施；3.配备必要的救生设备和专门管理人员；4.有合格的渡船；5.相应资格的船员；6.有符合要求的码头；7.有相应的安全管理制度；8.公路渡口应当有与公路相连接的符合公路工程技术标准要求的满足渡运量需要的道路；9.渡口应当根据其渡运对象的种类、数量、水域情况和过渡要求，合理设置码头、引道，配置必要的指示标志、船岸通讯和船舶助航、消防、安全救生等设施。渡口引道的宽度、纵坡和码头的设置应当满足相应的技术标准。

本案中，原红阳港至兴隆沙渡口设置时，虽满足上述条件，但该渡口设置后水文、水运条件、安全设施和人员状况已经发生变化。原渡口已经因渡口周边有暗沙，自2010年以来该渡口已发生三起船舶搁浅险情，渡口安全隐患日趋严峻，渡口上下游已经建有崇启大桥、渡口，案涉渡口设置因不具有必要性而被撤销，原渡口南岸的码头也已经拆除。现发圣公司申请在该处重新设置渡口，既未能提供渡口经营所必备的码头、齐全的安全管理制度等申请材料，也未就重设渡口进行必要性、可行性研究。渡口周边的海事部门即启东海事处、崇明海事局以及渡口所在地的交通部门也未能审核同意发圣公司的申请。故应当认定，发圣公司要求在原址附近重置渡口，不符合法规、规章规定的条件。启东市政府结合本案的实际情况，根据海事部门及交通部门的意见，裁量认定目前重设渡口不具有可行性和必要性，不予批准发圣公司的渡口设置申请并无不当。

需要说明的是，渡口，是指设于河流、湖泊、水库两岸专供渡运人、货、车的场所及设施。渡口的设置及运营，当然应当包括渡运所需场地、码头、渡船及为渡运服务的其他设施。《内河交通安全管理条例》第五章中规定了渡口管理内容，该条例对船舶、船员等管理内容另行规定其他章节中，发圣公司以该条例第五章第三十六条中没有规定渡船、船员等条件为由，主张《江苏省渡口管理办法》、中华人民共和国交通运输部《内河渡口渡船安全管理规定》两规章中关于渡船、船员等条件的规定属于违反上位法，系增设行政许可条件的理由不能成立。此外，发圣公司申请渡口设置及运营，在具备必要性和可行性的基础上，应当无条件地保证经营所须船舶、码头等符合规定，至于发圣公司的有关证书失效及码头被拆除的原因并不属于本案审理的范畴。

二、关于启东市政府行政行为程序是否合法问题

启东市政府根据生效的裁判文书，对发圣公司的申请事项全面进行了审查，按《内河交通安全管理条例》第三十五条及《江苏省渡口管理办法》第七条第一款规定的程序征求了海事部门、交通部门的意见，作出不予行政许可决定后送达发圣公司，行政行为的程序并无明显违法之处。需要指出的是，江苏省南通市中级人民法院所作原判决因考虑启东市政府作出答复前需要勘查及对发圣公司的申请材料进行审核，故限定其在判决生效后六十日内作出答复。但本案所涉的渡口设置许可事项，根据上述行政法规、规章的规定，征求海事部门、交通主管部门的意见是行政许可必经的前置程序。启东市政府作为作出行政许可的职能机关，当然应当遵守法律、法规和规章的规定。且相关法律、法规及规章并未对被征求意见的机关何时作出答复作出明确规定，被征求意见的单位何时作出答复，并非启东市政府所能控制的期限，故启东市政府提出的上述期限应予扣除的主张，属于正当、合理的事由，应予支持。发圣公司认为启东市政府的行政行为超过法定期限，并据此提出行政行为程序违法的主张不能成立。

三、关于南通市政府行政复议程序是否合法问题

南通市政府收到发圣公司的复议申请后，依法予以受理，通知启东市政府答复，并组织听证会听取了双方当事人的意见，因案情复杂经审批延期后，作出《88号复议决定》，并送达双方当事人，行政复议程序合法，复议结果适当。

综上，启东市政府作出的《1号不予许可决定》及南通市政府作出的《88号复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。发圣公司的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回发圣公司的诉讼请求。

上诉人发圣公司上诉称：1.被上诉人启东市政府及其职能部门曾口头承诺启东红阳港渡口复航，此系行政允诺，应当遵守；2.一审法院曾作出判决，责令被上诉人启东市政府在判决书生效后六十日内对其设置渡口的申请作出答复，该市政府超出上述期限作出《1号不予许可决定》，属于程序违法；3.本案纠纷涉及渡口管理，应当适用《内河交通安全管理条例》，一审法院援引《江苏省渡口管理办法》系适用法律错误；4.一审法院未对上诉人提供的部分证据进行质证，审理程序违法；5.上诉人符合渡口设置及运营条件，相关搁浅险情是因被上诉人启东市政府不落实航道疏浚职责导致；6.复航是便民措施，设渡具有必要性。请求本院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。

被上诉人启东市政府答辩称，其从来没有承诺过允许上诉人发圣公司复航，一审判决认定事实清楚；根据法律规定，其在作出许可决定前必须征求相关机关的意见，故作出的《1号不予许可决定》未超过法院生效判决所确定的六十日期限。请求本院驳回上诉，维持原判。

被上诉人南通市政府答辩称，《88号复议决定》程序合法；一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。

上诉人发圣公司提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。

本院认为：

一、关于被上诉人启东市政府作出的《1号不予许可决定》是否具有事实根据和法律依据问题

《内河交通安全管理条例》第三十五条、第三十六条规定，设置或者撤销渡口，应当经渡口所在地的县级人民政府审批；县级人民政府审批前，应当征求当地海事管理机构的意见。渡口的设置应当具备下列条件：(一)选址应当在水流平缓、水深足够、坡岸稳定、视野开阔、适宜船舶停靠的地点，并远离危险物品生产、堆放场所；(二)具备货物装卸、旅客上下的安全设施；(三)配备必要的救生设备和专门管理人员。《江苏省渡口管理办法》第八条规定，渡口以必须设置为前提，并应当具备下列条件：（一）有合格的渡船；（二）有相应资格的船员；（三）有符合要求的码头；（四）有相应的安全管理制度；（五）公路渡口应当有与公路相连接的符合公路工程技术标准要求的满足渡运量需要的道路。渡口应当设置在河势稳定、岸平水缓、河道宽畅、上下方便的地方。不得在狭窄、弯曲、水流湍急的河段上设渡，不得在易燃易爆生产场所和仓库地设渡。本案中，被上诉人启东市政府依据（2016）苏06行初86号行政判决启动相关程序，对上诉人发圣公司申请渡口行政许可进行审查处理，并根据上述法律规范的规定，分别向启东海事处、崇明海事局和启东市交通运输局发函，了解上述专业机关对设置渡口的意见。启东海事处和崇明海事局的反馈意见表明，因附近已建有崇启大桥，欲设置渡口地的上游亦另设有渡口，故新设渡口的必要性不强，且考虑到长江口北支下游水域水文及通航条件复杂多变，暗沙浅滩较多，目前无常驻应急救援力量，新设渡口安全隐患大等因素，上诉人发圣公司不具备申请设置红阳港至兴隆沙渡口的条件。启东市交通运输局在《关于发圣船舶工程有限公司申请筹建和经营红阳港至兴隆沙渡口征求意见的回复》中也明确表示，上诉人发圣公司不具备设置渡口的条件。由于渡口设置涉及较强的专业性问题，人民法院在对被诉行政行为涉及专业性问题审查时，应当秉承司法的谦抑性，尊重行政机关的专业判断权。本案中，被上诉人启东市政府收到上诉人发圣公司申请设置渡口的材料后，依法向启东海事处、崇明海事局以及启东市交通运输局征求意见，并根据上述专门机关出具的意见，结合当地的实际情况，作出不准许上诉人发圣公司申请的决定，其已尽到法定的、审慎的审查义务。故应当认为，被上诉人启东市政府作出的《1号不予许可决定》具有事实根据和法律依据。

二、关于被上诉人启东市政府作出的《1号不予许可决定》程序是否合法问题

本案中，各方当事人对被上诉人启东市政府作出的《1号不予许可决定》程序是否合法存在较大争议。上诉人发圣公司认为，一审法院作出的（2016）苏06行初86号行政判决责令被上诉人启东市政府在判决生效后六十日内对其设置渡口的申请作出答复，但该市政府作出《1号不予许可决定》的时间明显超过了上述判决所确定的期限，属于程序违法。被上诉人启东市政府认为，扣除上诉期和向有关机关征求意见的合理时间，其作出《1号不予许可决定》未超过生效判决确定的六十日期限，不构成违法。被上诉人南通市政府同意被上诉人启东市政府的观点。

本院认为，本案在卷证据显示，2016年11月26日，被上诉人启东市政府收到一审法院（2016）苏06行初86号行政判决，后于2017年2月24日作出《1号不予许可决定》。在本院庭审中，上诉人发圣公司和被上诉人启东市政府均认可，被上诉人启东市政府在2017年2月28日向上诉人发圣公司直接送达了《1号不予许可决定》。单从时间上看，被上诉人启东市政府作出的《1号不予许可决定》确实超过了人民法院生效判决确定的六十日期限，但判断该行为是否构成程序违法，还需要考虑多种因素。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，查明被告不履行法定职责的，人民法院判决被告在一定期限内履行。人民法院在确定行政机关履行法定职责的期限时，虽然拥有一定的裁量权，但该权力的行使并非不受限制，应当遵循一定的原则。当法律规范明确规定了行政机关履责期限的，除因特殊情形外，人民法院一般应当按照法律规范的规定确定行政机关的履责期限；如法律规范未对履行期限作出明确规定的，人民法院应结合个案具体情况，考量相关因素后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，确定行政机关的履责期限。一旦人民法院确定了行政机关的履责期限，即便该期限与法律、法规所规定的行政机关履责期限不一致，也因人民法院具有司法裁判权，进而在案件审理中拥有最终确定行政机关履行法定职责期限的权力，故行政机关应依据人民法院确定的履责期限作出相关行政处理决定。除非存在正当事由或不可抗力，行政机关超过该期限作出行政决定的，构成程序违法。就本案而言，上诉人启东市政府作出的《1号不予许可决定》并未超过法定期限，主要理由如下：

（一）被上诉人启东市政府履行法定职责的时间应当从一审法院（2016）苏06行初86号行政判决生效之日起计算。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。为了督促行政机关尽快对申请材料作出审查,避免拖延,《中华人民共和国行政许可法》对行政机关的受理期限作出了较为严格的规定，要求许可机关快速处理当事人的行政许可申请。如果存在申请材料不齐全的情形，行政机关应当自收到申请材料之日起五日内一次性告知申请人补正。超过五日而未告知的，视为已经受理了当事人的许可申请。本案中，上诉人发圣公司曾于2014年提出设置渡口的申请，被上诉人启东市政府当时的分管领导在该申请上签署“请交通局按程序审核批准，确保安全和运营规范”的意见。此后，上诉人发圣公司又提出了申请，但被上诉人启东市政府直至上诉人发圣公司2016年6月提起不履行法定职责之诉时，一直未向该公司作出答复。依据上述法律规定，应当认定启东市政府已经受理了上诉人发圣公司的申请。虽然被上诉人启东市政府曾于2016年12月12日向上诉人发圣公司发出补正通知，要求补充提交相关材料，但该补正行为并不影响被上诉人启东市政府已经受理了发圣公司行政许可申请的认定。因此，被上诉人启东市政府履行法定职责的时间应当从一审法院（2016）苏06行初86号行政判决生效之日起计算。

（二）被上诉人启东市政府履行案涉法定职责所需征求意见的时间应当扣除。《内河交通安全管理条例》第三十五条规定，设置或者撤销渡口，应当经渡口所在地的县级人民政府审批；县级人民政府审批前，应当征求当地海事管理机构的意见。《江苏省渡口管理办法》第七条第一款规定，渡口的设置、迁移与撤销应当经所在地设区的市、县（市）交通主管部门审查同意后，报所在地同级人民政府批准。本案所涉及的渡口设置事关公民的人身和财产安全等重大公共利益，应当征求海事等机关的意见。在江面宽阔、航运繁忙、水文条件复杂的长江下游设置渡口，更应当认真听取相关专业机关的评审意见。因此，征求海事等机关的意见是被上诉人启东市政府在处理渡口申请过程中应当履行的法定程序。《中华人民共和国行政许可法》第四十五条规定，行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。《江苏省行政程序规定》第六十六条第三款规定，行政机关在法定期限或者承诺期限内，非因法定或者正当事由，虽然启动行政执法程序但是未及时作出行政执法决定的，属于拖延履行法定职责。根据上述规定，被上诉人启东市政府在作出行政许可之前，应当征求相关行政机关意见，但现行法律规范并未对渡口设置相关部门何时反馈征求意见作出明确规定。本案中，被上诉人启东市政府于2016年12月29日、2016年12月30日和2017年1月5日相继向启东海事处、启东市交通运输局和崇明海事局发出函件，就上诉人发圣公司申请筹建和经营红阳港至兴隆沙渡口征求意见，上述三个单位分别于2016年12月30日、2017年2月6日和2017年1月11日作出回复。被上诉人启东市政府收到相关回复意见后，于2017年2月24日作出《1号不予许可决定》，并于同年2月28向上诉人发圣公司送达。依照上述法律规定审查相关时间节点，应当认为，被上诉人启东市政府征求意见符合法律规定，且所用时间在合理范围之内。扣除上诉期和征求意见的时间，被上诉人启东市政府作出的《1号不予许可决定》并未超过生效判决所确定的六十日期限，行政程序合法。

三、关于是否存在启东市政府及其职能部门曾口头承诺启东红阳港渡口复航问题

“谁主张，谁举证”是诉讼的基本原则。上诉人发圣公司主张被上诉人启东市政府及其职能部门曾口头承诺启东红阳港渡口复航，应当对此负有举证责任。但在本案一、二审审理过程中，上诉人发圣公司均未能提供充分证据证明被上诉人启东市政府或其职能部门曾作出过上述承诺。因此，应当认为上诉人发圣公司的该主张缺乏事实根据，依法不予支持。

四、关于《88号复议决定》合法性问题

《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。该法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，上诉人发圣公司不服《1号不予许可决定》申请行政复议，被上诉人南通市政府于2017年3月13日收悉复议申请。因案情复杂，被上诉人南通市政府决定延期审理，并2017年5月10日向双方当事人送达了延期审理通知书。经审理，被上诉人南通市政府于2017年6月6日作出《88号复议决定》，认定被上诉人启东市政府作出的《1号不予许可决定》符合渡口设置许可的相关法律规定，行政程序亦无不当，作出维持《1号不予许可决定》的行政复议决定符合上述法律规定。

此外，本案在卷的2017年9月13日一审庭审笔录证明，一审法院当庭组织了各方当事人对上诉人发圣公司提交的与《1号不予许可决定》相关的证据进行质证。上诉人提交的（2016）苏06行初86号行政判决书、《1号不予许可决定》以及《88号复议决定》分别系生效的人民法院裁判文书和本案被诉行政行为，其真实性为各方当事人所认可，一审法院未在庭审中对此进行质证并无不当。上诉人发圣公司称一审法院未对其提供的部分证据进行质证，审理程序违法的主张缺乏事实根据。

需要指出的是，本案一审行政判决书第七页第五行中“在7日内按照《中华人民共和国内河交通安全管理条例》”的表述不准确。在卷证据显示，被上诉人启东市政府于2016年12月12日向上诉人发圣公司寄送了启政补正告字[2016]1号行政许可申请及材料补正告知书，要求上诉人发圣公司于2016年12月27日前补正相关材料。故应当认定一审判决书对此表述有误，应予以纠正。

综上，上诉人发圣公司的上诉理由和请求不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人启东市发圣船舶工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　史　笔

审判员　张松波

审判员　张　静

二〇二〇年八月十九日

书记员　张家松

（转自行政涉法研究）

（编辑人：董悦）

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