[ 信息发布:本站 | 发布时间:2023-06-16 | 浏览:696次 ]

裁判法院：最高人民法院

案 号：（2020）最高法行申7570号

案 由：行政强制

一、裁判要旨

如果政府作出的同意下级行政机关实施城中村搬迁改造的批复，仅是决定对城中村实施搬迁改造，并不包含组织拆除的时间、对象、拆迁工作人员等内容。故，不能将该批复视为强制拆除行为的委托。

二、基本案情

审理查明，2018年6月13日，浙江省人民政府作出浙土字A[2018]-0053《浙江省建设用地审批意见书》，同意衢州市2018年度计划第一批次建设用地66.0298公顷。2018年6月15日，柯城区政府下发《衢州市柯城区人民政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的请示》（柯政发〔2018〕105号）文件，同意姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造，要求姜家山乡政府按照有关规定组织实施城中村搬迁改造工作。徐金水名下房屋位于搬迁范围内。原告徐海英系徐金水的女儿。徐金水妻陈卸桂娜于2014年4月14日因死亡注销户口。根据2016年3月5日徐金水与儿子徐明良、徐进签订的《分家协议》约定，徐金水名下上述房屋平均分配给徐明良和徐进。2018年9月27日，姜家山乡政府与徐进户徐金水、徐明良户徐明良分别签订《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》，约定徐进户、徐明良户房屋及附属物征收补偿安置事宜，其中徐进户安置人口为徐金水、徐进、刘利（徐进妻）、徐海英等，徐明良户安置人口为徐明良及妻、女许红英、徐佳怡、徐予馨。徐金水与徐明良在被征收人一栏中签字捺印。同日，徐金水签署《承诺书》《被征收房屋权属证书交接表》，将涉案房屋所有权证书移交给征迁工作人员。2018年11月28日，姜家山乡政府组织人员拆除了上述房屋。2018年12月8日，徐金水填写了安置房联系单，选择了安置房。2019年1月4日，徐金水领取了征收补偿款。同年3月5日，徐海英提起行政诉讼，诉请如前。

上述事实，有浙土字A[2018]-0053《浙江省建设用地审批意见书》、《高铁新城土地征用款发放清单》、《姜家山乡人民政府关于要求对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的请示》、《衢州市柯城区人民政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》（柯政发〔2018〕105号）等、柯城集用（1991）第9-32095号、柯城集用（1991）第9-32091号、柯城集用（1991）第9-32076号《土地登记结果查询证明》、字第916110号、字第916055号《房屋所有权证》、分家协议、《高铁新城城中村搬迁改造人口情况调查表》、房屋面积确认表、房屋测绘平面图、补偿清单、房屋装修补偿表、31086-1号、31086-2号《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》、安置房联系单（选房联）、承诺书、被征收房屋权属证书交接表、征收补偿款结算单等证据共同证实。

三、裁判结果

一审法院裁判：驳回原告徐海英的起诉。

二审裁判结果：驳回上诉，维持原裁定。

再审裁判结果：驳回再审申请人徐海英的再审申请。

四、法院认为

本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，确定强制拆除行为的被告，一般应当依据作出强拆决定、具体实施拆除行为等客观事实，结合承担法律责任的能力等要件，予以综合判断。再审申请人徐海英向原审起诉，请求确认被申请人柯城区政府于2018年11月28日组织实施强制拆除其位于浙江省衢州市××姜家山乡××号的房屋的行为违法。本案中，根据姜家山乡政府的自认，原审法院结合涉案房屋拆除视频、现场照片等证据，认定涉案强制拆除行为系由姜家山乡政府实施，并无不当。

再审申请人徐海英主张被申请人柯城区政府系涉案改造项目的责任主体，据此应当认定被申请人为本案被告。但征收行为是涉及多个部门、多个程序的综合性行为，多个行政机关在征收程序中职责分工不同。在已经查明涉案强制拆除行为系由一审第三人、二审被上诉人姜家山乡政府实施的情况下，不能仅依据某行政机关系征收人或项目责任人，而直接推定该机关实施了后续拆除事实行为。再审申请人徐海英还主张根据柯政发[2018]105号《衢州市柯城区政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》，姜家山乡政府的行为应当视为受上级政府的委托而实施。但该批复仅是决定对姜家山乡姜家山村等8个村实施搬迁改造，在姜家山乡政府的请示或被申请人柯城区政府的批复中，并不包含组织拆除的时间、对象、拆迁工作人员等内容。再审申请人将该批复视为强制拆除行为的委托，理由不能成立。因此，被申请人柯城区政府并非本案适格被告，再审申请人经释明后拒不变更被告，一审法院裁定驳回其起诉，二审法院裁定驳回上诉、维持原裁定，均无明显不当。再审申请人徐海英提出的申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

五、案例评析

关于本案争议焦点柯城区政府是否适格被告的问题。经查，原审第三人姜家乡政府在原审庭审中自认系其拆除涉案房屋。此外，根据双方当事人在原审中提供的《衢州市柯城区人民政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》《衢州市柯城区姜家山乡人民政府关于对前徐村实施城中村整体征收的公告》等文件等均明确，姜家山乡政府为涉案城中村改造工作实施主体。案涉房屋的征收补偿安置协议书也是由姜家山乡政府和徐金水、衢州市柯城房屋拆迁有限公司签订。徐海英提交的《守住原则底线拒绝出尔反尔丨柯城区依法推进高铁新城房屋拆除工作》报道中只载明姜家山乡人民政府参与了对相关签订房屋征收补偿协议后未依约及时腾空房屋移交拆除的被征收户进行拆除，并未载明柯城区政府参与实施拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，徐海英起诉称柯城区政府实施了被诉行政行为，应提供相应证据材料就该主张承担初步证明责任，作为其起诉的事实根据。本案徐海英提供的证据并不能证明系柯城区政府实施了拆除涉案房屋的行为。此外，行政主体是否具有作出被诉行政行为的职权依据，仅系该行政行为的合法性判断要素，不能以此作为确定行政主体是否为适格被告的标准。故徐海英称姜家山乡人民政府只能负责房屋征收与补偿工作，实施强拆房屋的行为已经超越其权限，属于滥用职权违法行政，该涉案违法行为的法律责任应由作为涉案土地和房屋征收主体的柯城区政府承担的上诉理由，缺乏事实和法律依据，不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。姜家山乡政府系独立的行政主体，能够以自己的名义独立作出行政行为并独立承担相应责任。根据“谁行为，谁负责，谁为被告”的原则，对涉案房屋被强制拆除行为提起诉讼，应以姜家山乡政府为被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。上诉人徐海英将柯城区政府作为本案被告，属于被告选择错误。

（整理：董悦）

（审核：党东峰）

（编辑：董悦）