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政府法务


未经批准转让划拨土地使用权的合同效力

[ 信息发布:本站 | 发布时间:2023-02-28 | 浏览:104次 ]

裁判法院:最高人民法院

号:(2021)最高法民终445号

由:建设用地使用权转让合同纠纷

一、裁判要旨

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(2005年8月1日施行)第十一条规定:“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准,与受让方订立合同转让划拨土地使用权的,应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的,应当认定合同有效。”据此,案涉诉争土地使用权转让合同因未经批准应属无效,但为配合《民法典》的实施,该解释于2020年12月修正(2021年1月1日施行)后删除了原第十一条的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第八条规定:“民法典施行前成立的合同,适用当时的法律、司法解释的规定合同无效而适用民法典的规定合同有效的,适用民法典的相关规定。”尽管《民法典》及相关司法解释对于划拨土地使用权转让审批对合同效力的影响没有具体规定,但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第五十条对于划拨土地使用权抵押审批对合同效力的影响有明确的规定,可作为参考,该条第二款中规定:“当事人以划拨方式取得的建设用地使用权抵押,抵押人以未办理批准手续为由主张抵押合同无效或者不生效的,人民法院不予支持。”由此,在无其他法定无效或者未生效情形下,新华社海南分社与民联公司形成的划拨土地使用权转让合同关系应按有效处理,不宜认定为无效或者未生效。而且基于新华社海南分社与民联公司所签《合同书》,民联公司为新华社海南分社建设的新闻中心大厦已经投入使用多年,认定案涉合同有效也符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第二条关于“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件,当时的法律、司法解释有规定,适用当时的法律、司法解释的规定,但是适用民法典的规定更有利于保护民事主体合法权益,更有利于维护社会和经济秩序,更有利于弘扬社会主义核心价值观的除外”的规定。

二、基本案情

经审理查明,1997年4月19日,新华社海南分社作为甲方与民联公司作为乙方签订《合同书》,主要内容为:1.甲乙双方合作开发甲方所属位于海口市楼用地和二期开发用地即金泓江酒店占地除外),该地块四至以红线图为准;2.乙方出资为甲方在其自留二十亩地块上建设总层数为16层(其中地下一层,地上十五层),总建筑面积为1.4万㎡的新闻中心大厦;3.甲方出让该地块西侧二十亩土地全部权益予乙方,其范围四至分别为:东临甲方新闻中心大厦,南临华西公司工地,西临明珠路,北临滨海大道,甲乙双方各拥有该地块现围墙内实际用地面积的50%;4.乙方对受让地块拥有完全的开发权和处置权,但在完成甲方新闻大厦之前,不得将该地块转让第三者或抵押出租;5.乙方负责全部双方合作项目用地的总体规划、甲方新闻大厦及乙方建设项目的建筑设计、报建、施工,并承担双方合作涉及的一切费用(包括土地转让增值费,但甲方办理自己的新闻大厦房产证的费用自理)。甲方协助乙方办理各项手续,并对小区总体规划进行审查、监督;6.双方签订本合同后,乙方应向甲方分期支付补偿金400万元(因甲方建筑面积由1.6万㎡减至1.4万㎡)……;合同还对其他内容进行了约定。该合同落款处新华社海南分社的签字代表是肖辉家,民联公司的签字代表是林炳乐。随后,新华社海南分社以自己的名义办理了原香江酒楼以及附属用房、员工宿舍、食堂等临时建筑的临时建设工程报建手续。民联公司出资修建了上述临时建筑,原香江酒楼随后在此经营。因经营亏损,原香江酒楼称其已于2003年5月1日将酒楼承包他人,更名为满福隆酒楼。

2001年5月,新闻中心大厦封顶,同年12月竣工验收合格。2003年5月26日,海口市房产管理局为新闻中心大厦颁发了海口市房权证字第××号房产证,该房屋坐落海口市滨海大道89号,房屋所有权人为新华社海南分社。

1991年9月30日,新华通讯社以新发文(1991)社党字第225号文任命肖辉家为新华社海南分社社长、党组书记。1998年6月1日,新华通讯社以新发文(1998)社党字第109号文任命邓全施为新华社海南分社社长、党组书记,并免去肖辉家新华社海南分社社长、党组书记职务。

1999年10月15日,原香江酒楼的《验资报告》显示:变更前的注册资本为180万元,其中香江公司占95%,杨俊丰5%;变更后的注册资本为7706万元,其中香江公司经货币资金投入171万元,占注册资本2.2%;杨俊丰以货币资金投入9万元,占注册资本的0.1%;海南祥安实业有限公司以实物资产投入7526万元,占注册资本的97.7%(以原香江酒楼地面建筑、室内外装修及主要设备的评估价值);海南祥安实业有限公司以实物资产投入的资本虽经股东会决议作为投入原香江酒楼经营性资产,但仍需办理产权变更手续,公司承诺将于变更企业法人营业执照后完成产权变更手续。

2001年7月18日,新华社海南分社(甲方)与民联公司(乙方)签订《办理土地转让协议书》,主要内容为:根据乙方要求,就合作开发甲方所属土地事宜达成补充协议:(一)将甲乙双方所签订合作合同书中的乙方名称改为香江公司、原香江酒楼;(二)乙方改名后双方原合同书(1997年4月19日签)合作方式不变,债权债务不变;(三)乙方改名后的合作合同书只作转让土地过户使用,土地过户完成后新合同书作废;(四)甲方协助办理土地转让手续,所有费用由乙方承担。随后,新华社海南分社(作为甲方)与香江公司、原香江酒楼(作为乙方)签订了一份落款日期为1997年4月19日的《合同书》,其落款处新华社海南分社签字代表为邓全施,香江公司、原香江酒楼的签字代表为林炳乐,内容与新华社海南分社与民联公司于1997年4月19日签订的《合同书》内容完全一致。同日,新华社海南分社与香江公司、原香江酒楼签订《土地使用权转让合同》,主要内容为:第一条:转让人为新华社海南分社(甲方),受让人为香江公司、原香江酒楼(乙方);第二条:甲方根据海口市国用(籍)字第Q2××88号取得土地使用权(土地所有权属国有),自愿将土地使用权有偿转让给乙方;第四条:甲方转让给乙方的地块位于海口东侧,土地所有权归国家所有,该地面积9608.29㎡,四至为东至交通银行,南至玉沙村,西至明珠路,北至滨海大道;第七条:同时转让地上的附属物,附属物名称香江德福大酒楼,占地面积2600㎡,建筑面积6600㎡;第八条:该地块的土地使用权转让金为每平方米1147元,总额为11020709元;第十一条:甲乙双方应在土地使用权转让合同签订之日起十天内,到海口市国土资源局办理土地变更登记手续,更改或更换土地使用证,同时按规定缴税费;第二十四条:本合同双方签字盖章后,经海口市国土资源局办理变更登记手续后生效。

2001年7月18日,新华社海南分社与香江公司、原香江酒楼共同向原海口市国土资源局及海口市土地交易所提交《土地使用权转受让申请书》。2001年8月31日,海口市土地信息服务中心制作发布了《土地产权交易公示牌》,其中标注转让方为新华社海南分社,受让方为香江公司、原香江酒楼,土地证号为海口市国用(籍)字第02188号,转让面积为9608.29㎡,评估地价为1147元/㎡。

2001年10月10日,海口市规划用地报建评审小组向海口市人民政府呈报拟同意办理相关土地使用权转让手续。2001年10月10日,海口市规划用地报建评审小组向市政府呈报拟同意办理相关土地使用权转让手续。2001年10月17日,海口市规划用地报建评审小组在《海口市划拨土地使用权转让审批表》中的“市政府审批意见栏”中加盖海口市规划用地报建评审小组评审业务专用章,填写意见为:“经讨论,同意补办土地使用权出让手续,按土地评估价的40%收取出让金,并直接办理出让给香江公司、原香江酒楼。”

2001年4月28日,新华社海南分社向海口市人民政府递交《关于请求减免土地出让费用的再次报告》,主要内容为:由于新华社海南分社拨款逐年减少,只得采取以土地换房方式,与民联公司合作,建设新华社海南分社新闻中心大厦,面积1.6万㎡,于1997年11月动工,历时3年,现已接近尾声;根据协议要求,在合作方将大楼交付时,该分社必须将部分土地使用权出让给对方;请求免去新华社海南分社出让土地时的出让金及其它费用。2001年6月20日,新华社海南分社再次致函海口市人民政府表达相同请求。海口市人民政府两次批准给予支持,同意减免65%土地出让金。2001年12月3日,原海口市国土资源局向海口市人民政府提交《关于新华社海南分社转让土地有关情况的汇报》,主要内容为:转让土地评估价为1147元/㎡,按评估价的40%收取出让金,应交土地出让金为440.8283万元;市政府二次批准给予支持,同意减免65%土地出让金,计286.5383万元,实际现只需交缴土地出让金154.29万元。2001年12月6日,新华社海南分社致函原海口市国土资源局,主要内容为:新华社海南分社新建的新闻中心大厦已竣工验收投入使用,但所持的国有土地使用证(证号:Q2188)于2001年9月4日已上交贵局办理部分土地转让给香江公司的有关手续;现该大厦需办理房产证,特向贵局申请借回该土地使用证,办理房产证后再归还贵局办理有关转让手续。2003年3月5日,新华社海南分社又向时任XXX海口市市委书记、海口市人民政府递交了《关于缓交土地转让费的报告》,主要内容为:2002年以前新华社海南分社连续6年没有被总社列入财政拨款单位,实行自收自支;新华社海南分社只能采取以土地换房的方式与民联公司合作建设新闻大厦,按照新华社海南分社与民联公司签定的协议,新华社海南分社以一半的土地(总面积为1.87万㎡)换取民联公司给该分社建设面积1.6万㎡的新闻大厦;经市政府批准,先后为新华社海南分社共减少了65%的土地出让金,但是仍需交纳154万多元;为此,申请缓交此笔费用2年,先办理土地转让手续,待总社划拨该款项到账后予以缴清。2003年3月18日,原海口市国土资源局在其公文处理卡上的办理意见为:鉴于新华社海南分社的特殊情况,可考虑土地出让金缓交一年,待其完税后先办理土地证。2003年5月12日,原海口市国土资源局向香江公司和原香江酒楼下发《关于办理纳税手续的通知》,并抄送海口市地税局,内容为:报经有批准权一级人民政府批准,同意我局将位于滨海大道南、明珠路东侧的9608.29㎡国有土地出让给你单位作为建设用地;土地评估总价值11020709元(1147.00元/㎡);请贵单位持本通知于6月1日前到市地税局办理完税手续。

2004年1月8日,原香江酒楼向该院出具《关于香江德福大酒楼的财产状况说明和债务解决方案》称:民联公司修建新闻中心大厦,并在案涉土地上临时修建酒楼和办公楼,原香江酒楼不享有案涉土地即酒楼的土地使用权和房屋所有权。

2004年2月5日,新华社海南分社致该院执行局《关于省高法(2003)琼执字第25-1号调查函的复函》称:民联公司与我社合同基本履行,为我社建设的新闻中心大厦已竣工投入使用,仅剩部分设备款、土地转让等有关费用尚未结清,尚未办理大楼双方交接手续;民联公司欠我社中央空调及安装费140万元、工程预算费0.9万元、土地补偿金及滞纳金202万元,还须出资办理土地转让增值费440万元及交纳土地转让各项税金约550万元;民联公司与我社有着长期良好的合作关系,民联公司信守合同条款完成大厦建设,我社应遵守合同与民联公司完成有关土地转让事宜。

2007年7月16日,新华社海南分社致民联公司《关于催请履行合同义务的函》称:自双方签订合作开发我社所属土地事宜的合同以来,你司一直未能认真履行合同约定的义务,一再违约,主要事实有拖延工期11个月、未按合同及设计要求完成所有工程项目、未全额支付补偿金,尚欠空调款140万元、工程预算费0.9万元、补偿金202万元,其他欠款及滞纳金、违约金尚待双方进一步确认,望你司近期安排专人与我社财务中心办理结算手续,并支付应付欠款。2012年5月8日,新华社海南分社致民联公司《关于催请办理结算手续的函》称:自1997年4月19日双方签订合作开发我社所属土地事宜的合同以来,你司一直未能认真履行合同约定的义务,存在种种违约行为,我社屡次催促你司履约,但你司一直未对违约行为进行补救,至今仍拖欠我社巨额债务,请你司近期安排专人,与我社财务中心办理结算手续并支付应付欠款。2012年5月10日,民联公司向新华社海南分社复函称:收悉《关于催请办理结算手续的函》,我司决定委派曾铁平全权负责办理有关决算的所有事宜。

2008年5月20日,原海口市国土资源局向原香江酒楼、香江公司发出《划拨地补办出让缴交出让金通知书》《缴纳契税通知书》,限其于2008年6月20日前缴纳土地出让金154.29万元及相应契税,并告知土地出让金延期付款超过6个月有权解除《国有土地使用权出让合同》。同年5月21日、5月30日,海南鑫弘桥实业集团有限公司(以下简称鑫弘桥公司)及苏鹏律师未经委托,代缴土地出让金154.29万元和税金46287元。

2010年4月27日,新华社海南分社致原海口市国土资源局《关于请求撤销鑫弘桥公司上缴的土地转让费、苏鹏代缴的有关税费、停办土地过户手续的意见函》称:有人以代缴名义向贵局缴纳了所谓的新华社海南分社出让20亩土地的税费,这是严重侵害我社的利益;为此我们请求贵局立即退回鑫弘桥公司代缴的土地转让费,苏鹏代缴的有关税费,特别是不能给予办理土地过户登记手续;代缴行为未经我方同意,香江公司也不知情。

2010年4月28日,香江公司致原海口市国土资源局《关于请求立即撤销鑫弘桥公司假冒我司名义代缴新华社海南分社土地转让有关税费、停办过户手续的函》称:我司因与新华社存在经济纠纷,该社现不同意转让土地给我司,已去函贵局要求终止办理过户手续,并且争议土地已于2007年11月8日被海口市中级人民法院查封,新华社海南分社已提出异议,认为该土地仍属新华社海南分社财产,法院查封错误,应予解封,法院至今未作出裁决;土地在司法查封期间,是不能办理转让过户手续的;我司强烈要求贵局撤销有关转让手续,停止办理。

2010年4月28日,香江公司致海口地税局龙华分局《关于停止办理香江公司缴纳土地过户契税的通知》称:有人假冒我司名义缴纳所谓我司受让新华社海南分社土地的契税等相关税款,我司从未委托任何其他单位或个人到贵局办理上述手续,因双方存在争议,该社不同意转让给我司;该土地被海口市中级人民法院查封,查封期间是禁止办理有关过户手续的;我司现不可能办理过户手续,我司特通知贵局不予受理其他单位或个人假冒我司名义提出的缴税申请,停止办理缴税手续。

2012年3月29日,新华社海南分社向海口市中级人民法院提起案外人执行异议之诉,请求停止对登记在新华新华社海南分社名下的执行标的物(土地证号为海口市国用籍字第Q2××88号中的西侧面积为9364.455㎡)土地使用权及该土地上的临时建筑物的执行,驳回鑫弘桥公司对执行标的物(土地证号为海口市国用籍字第Q2××88号中的西侧面积为9364.455㎡土地)的执行申请。2012年11月23日,海口市中级人民法院作出(2012)海中法民二初字第32号民事判决,认为案涉土地使用权转让程序并未全部完成,国有土地使用权证及国有土地使用权登记簿上载明的权利人是新华社海南分社,该讼争土地使用权的权利人仍是新华社海南分社,讼争土地使用权的权利并未转移给民联公司,民联公司对该幅地不享有土地使用权,遂判决:1.停止对登记在新华社海南分社名下的执行标的物(土地证号为海口市国用(籍)字第Q2××88号中的西侧面积为9364.455㎡)土地使用权及该土地上的临时建筑物的执行;2.驳回鑫弘桥公司对执行标的物的执行申请。鑫弘桥公司不服一审判决,向海南省高级人民法院提起上诉;2013年12月2日,该院作出(2013)琼民一终字第26号民事判决,驳回上诉,维持原判。2016年12月16日,最高人民法院作出(2016)民再376号民事裁定,认为原判决仅仅以讼争土地使用权仍登记在新华社海南分社名下,权属未发生变更为由,维持一审判决,而未在查明基本事实的基础上依据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十九条的规定,就新华社海南分社对案涉土地使用权是否享有足以排除强制执行的民事权益作出评判,遂裁定撤销一、二审判决,发回海口市中级人民法院重审。

2012年5月3日,海口市中级人民法院作出(2007)海中法执字第112-8号执行裁定,认为香江公司股东林炳乐、叶陆简、林炳层投入注册资本1688万元没有到位,原香江酒楼股东海南祥安实业有限公司作为注册资本(实收资本)投入的“地面建筑、室内外装修及主要设备”没有办理财产权过户手续,也没有将办理的过户手续或财产转移的相关手续报登记机关备案,海南祥安实业有限公司投入注册资本(实收资本)7526万元没有到位,裁定追加林炳乐、叶陆简、林炳层、海南祥安实业有限公司为被执行人,在注册资金不实范围内对鑫弘桥公司承担清偿责任。2012年5月14日,海口市中级人民法院作出(2007)海中法执字第112-9号执行裁定,冻结林炳乐所持有的香江公司71.09%股权、叶陆简所持有的香江公司14.45%股权、林炳层所持有的香江公司14.45%股权,冻结海南祥安实业有限公司所持有的原香江酒楼97.66%股权。海口市中级人民法院拍卖香江公司和原香江酒楼股权时,委托海南盛瑞美林资产评估公司对两公司股权进行评估。2012年11月25日,海南盛瑞美林资产评估公司盛瑞美林所评报字(2012)第1103号、1104号《资产评估报告书》,均将案涉9608.29㎡土地使用权的二分之一即4804.145㎡作为该两公司无形资产进行了评估。2013年4月28日,徐元雄以52万元竞得香江公司99.99%、原香江酒楼97.66%的股权。2013年5月14日,海口市中级人民法院作出(2007)海中法执字第112-12号执行裁定,裁定将股权过户给徐元雄。

2012年5月22日,新华社海南分社向海口市中级人民法院起诉原香江酒楼、香江公司、民联公司,要求解除两份《合同书》并确认Q2××88号土地证项下9364.45㎡土地为其所有。2012年12月8日,原香江酒楼、香江公司、民联公司与新华社海南分社签订了庭外《和解协议》,主要内容有:1.双方因合作建房签订的《合同书》、相关补充协议和附件及由此产生的一切权利义务均至此解除或消灭;2.新华社海南分社应支付民联公司对新闻中心大厦实际投资11618105.64元、民联公司已支付的补偿金1980000元、利息2034489.74元,民联公司应支付新华社海南分社延误工期赔偿金2750000元、利息113437.5元、占用土地租金及利息9818200元,双方相互抵扣后,新华社海南分社还需支付民联公司2950957.88元;3.该2950957.88元暂存在新华社海南分社账户上,新华社海南分社将依照法院要求,协助将此款支付给民联公司的债权人;4.案涉土地海口市国用籍字第Q2××88号《国有土地使用权证》中西侧面积为9364.45㎡划拨土地使用权,仍为新华社海南分社所有。2015年12月27日,最高人民法院作出(2015)民二终字第322号民事判决,认为《和解协议》签订时,香江公司、原香江酒楼股权还没有裁定过户至买受人徐元雄名下,林炳乐仍为民联公司、香江公司的法定代表人;而香江公司作为原香江酒楼的股东,持股比例为95%,林炳乐虽然不是原香江酒楼的法定代表人,但是实际上处于实际控制人的地位,在行使法定代表人的职权;林炳乐曾在海口市中级人民法院的诉讼中提交书面证言,表明确系其代表三家公司在《和解协议》上签字盖章;签订《和解协议》的新华社海南分社和林炳乐本人均认可该《和解协议》的真实性,原审据此认定该《和解协议》为双方的真实意思表示,并无不当;民联公司、香江公司、原香江酒楼与新华社海南分社签订《和解协议》,使民联公司、香江公司、原香江酒楼的偿债能力明显降低,属于以明显不合理的低价转让财产,对鑫弘桥公司造成损害,且新华社海南分社知道该情形,该《和解协议》应当予以撤销;遂判决撤销民联公司、香江公司、原香江酒楼与新华社海南分社于2012年12月8日签订的《和解协议》。

2012年12月20日,新华社海南分社致原海口市国土资源局《关于停办土地过户手续的意见函》称:海口市中级人民法院已判令土地证号为海口市国用(籍)字第Q2××88号中的西侧面积为9364.45㎡的土地使用权仍为我分社所有,今后未经我分社授权同意,包括民联公司、香江公司等在内的任何公司以任何名义前往贵局办理上述土地的过户手续,均属非法无效。

2013年4月8日,新华社海南分社致原海口市国土资源局《关于撤销〈土地使用权转受让申请书〉的函》称:由于原香江酒楼、香江公司在与我分社合作过程中,出现严重违约行为,双方己达成解除合同的协议,特申请撤销《土地使用权转受让申请书》。

原海口市国土资源局于2013年10月8日致新华社海南分社《关于划拨土地转让问题的函》称:2007年11月,原香江酒楼因借款合同纠纷,被债权人鑫弘桥公司申请查封了上述土地及地上建筑;2008年5月,鑫弘桥公司代缴了该宗地土地出让金及相关税费;现鑫弘桥公司向我局递交了《关于请迅速办理土地证的报告》,要求给予原香江酒楼、香江公司办理9608.29㎡土地的登记,办理土地证;由于该用地办理历经时间较长且涉及你社权益,要求你社提供9608.29㎡土地转让的书面申请及海口市国用(籍)字第Q2××88号土地证原件。

2013年10月10日,新华社海南分社致原海口市国土资源局《新华社海南分社关于划拨土地问题的函》称:新华社海南分社正通过司法途径解决这一历史遗留问题,在海南高院二审裁决之前请贵局暂缓执行;如贵局在法院二审裁决前擅自将在新华社海南分社名下的土地办理过户手续将造成无法执行回转,由此造成的法律责任由贵局承担。

同年12月3日,新华社海南分社致函原海口市国土资源局称:海南高院终审作出判决,维持原判,即案涉土地的使用权仍为新华社海南分社所有,今后未经新华社海南分社授权,任何公司以任何名义前往贵局办理上述土地的过户手续均属非法无效。

2014年1月23日,原海口市国土资源局致新华社海南分社《关于明确划拨土地转让手续办理的函》称:案涉土地使用权转让给香江公司的材料我局审核办理至今已多年,目前尚未办结;近期,贵社《关于划拨土地问题的函》要求我局在海南高院二审裁决之前暂缓办理该划拨土地使用权转让手续;鉴于海口市人民政府审批办公室关于清理历史积压业务材料、加快业务办理、提高业务办理效率的要求,我局正在组织清理历史积压业务材料;由于该业务材料在我局的时间过长,属需退档的业务,因此,在法院裁决之前,我局先给予你社办理该划拨土地转让业务退档手续。

2014年1月26日,新华社海南分社复函原海口市国土资源局称:该划拨土地转让业务可不再办理,请依照程序处理退档及其他手续。2014年7月16日,原海口市国土资源局以《海口市国土资源局关于撤销第Q2××88号<国有土地使用证>项下部分划拨土地转让审批的请示》报海口市人民政府:拟撤销海口市国用(籍)字第Q2××88号《国有土地使用证》项下9608.29㎡划拨土地转让的审批,办理退档手续;由于鑫弘桥公司代缴的154.29万元土地出让金已缴入市财政专户,建议批转海口市财政局将该出让金拨付给原海口市国土资源局,由原海口市国土资源局退还给鑫弘桥公司。2014年8月27日,时任海口市人民政府常务副市长邓小刚在《海口市国土资源局关于撤销第Q2××88号<国有土地使用证>项下部分划拨土地转让审批的请示》的公文呈批表上批示:同意国土局意见。2014年9月10日,原海口市国土资源局对新华社海南分社、香江公司、原香江酒楼作出《关于给予办理划拨土地转让业务退档的函》,同意办理土地证号为Q2××88号证项下的9608.29㎡划拨土地使用权转让业务退档手续,并退回了《土地使用权转受让申请书》原件及《土地使用权转让合同》原件。

2014年10月20日,香江公司和原香江酒楼向海南省高级人民法院起诉原海口市国土资源局、第三人新华社海南分社土地使用权出让合同纠纷一案,请求判令原海口市国土资源局履行交付案涉9608.29㎡土地及土地使用权证给原香江酒楼、香江公司的法定义务;若不能履行上述义务,则赔偿经济损失118806506元。2015年11月3日,海南省高级人民法院作出(2015)琼民一重字第1号民事判决,判决驳回原香江酒楼和香江公司的诉讼请求;2016年4月28日,最高人民法院作出(2016)最高法民终46号民事判决予以维持。

2018年5月24日,原香江酒楼更名为赤龙令公司。

2019年2月,原海口市国土资源局更名为海口市资规局。

另查明,2001年8月8日,新华社海南分社(甲方)与民联公司(乙方)签订《办理土地过户手续协议》,双方就土地办证、划线定位、面积问题达成如下协议:(一)根据原合作合同中条款规定,双方同意从新闻中心大厦与香江德福大酒店中间路中点划线;(二)划线办证后,多占土地面积方均按市场价或甲乙双方协商价进行土地补偿或其他结算方式。

2010年5月17日,海口市地方税务局向新华社海南分社作出《关于对新华社海南分社要求停止办理缴纳土地交易有关契税问题的复函》[海口地税函(2010)56号],就新华社海南分社提出的相关契税问题予以答复。

2013年10月8日,原海口市国土资源局致新华社海南分社《关于划拨土地转让问题的函》,称:2007年11月,原香江酒楼因借款合同纠纷,被债权人鑫弘桥公司申请查封了上述土地及地上建筑;2008年5月,鑫弘桥公司代缴了该宗地土地出让金及相关税费;现鑫弘桥公司向我局递交了《关于请迅速办理土地证的报告》,要求给予原香江酒楼、香江公司办理9608.29㎡土地的登记,办理土地证;“由于该用地办理历经时间较长且涉及你社权益,请向我局提供如下材料,以完善9608.29㎡土地的登记手续:1.9608.29㎡土地转让的书面申请。2.Q2××88号土地证原件。3.出具委托书及委托人身份证复印件(加盖单位公章)”。

2013年12月3日,香江公司、原香江酒楼向原海口市国土资源局报送《关于请迅速办理土地证的报告》,请求“贵局依法立即履行颁发土地使用证给我们公司的法定职责”。

三、裁判结果

综上所述,香江公司、赤龙令公司的上诉请求不能成立,应予驳回;一审判决适用法律虽有瑕疵,但判决结果正确,本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费1591800元,由海南香江实业有限公司、海南赤龙令置业有限公司负担。

本判决为终审判决。

四、本院认为

本院认为,结合各方诉辩主张,本案二审争议焦点为:1.案涉合同的性质与效力如何认定;2.案涉合同能否继续履行,若能履行如何履行,若不能履行责任如何承担。

(一)关于案涉合同的性质与效力如何认定的问题

本案中,当事人所签合同包括新华社海南分社与民联公司于1997年4月19日签订的《合同书》、2001年7月18日签订的《办理土地转让协议书》、2001年8月8日签订的《办理土地过户手续协议》,以及新华社海南分社与香江公司、赤龙令公司于2001年7月18日签订的《土地使用权转让合同》、《合同书》(落款日期为1997年4月19日)。对前述合同的性质、效力以及各当事人之间的法律关系应基于案涉合同约定的权利义务、合同履行的实际情况,并结合相关法律法规的规定依法作出相应的认定。

1.新华社海南分社与民联公司之间实质上系划拨土地使用权转让合同关系

基于本案已经查明的事实,1997年4月19日,新华社海南分社(甲方)与民联公司(乙方)签订《合同书》,就双方合作开发甲方所属位于海口市楼用地和二期开发用地即金泓江酒店占地除外)达成一致,约定新华社海南分社一方提供土地使用权,民联公司一方出资,合作进行房地产土地开发;但纵观该合同内容,新华社海南分社并不承担合作开发经营的风险,只收取固定的利益,即获得民联公司出资建设的新闻中心大厦及400万元补偿金,不符合合作开发房地产合同“共同投资、共享利润、共担风险”的基本特征。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(2005年8月1日施行)第二十四条关于“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险,只收取固定利益的,应当认定为土地使用权转让合同”的规定,新华社海南分社与民联公司基于《合同书》所形成的法律关系实质上符合土地使用权转让合同的特征,确切地说是新华社海南分社向民联公司转让划拨土地使用权的合同关系。

2.香江公司、赤龙令公司系代为接受履行的第三人,而非民联公司的合同权利承继人

基于本案已经查明的事实,2001年5月,民联公司为新华社海南分社建设的新闻中心大厦封顶。2001年7月18日,新华社海南分社(甲方)与民联公司(乙方)签订《办理土地转让协议书》,载明:根据乙方要求,将甲乙双方所签订合作合同书中的乙方名称改为香江公司、原香江酒楼;乙方改名后双方原合同书(1997年4月19日签)合作方式不变,债权债务不变;乙方改名后的合作合同书只作转让土地过户使用,土地过户完成后新合同书作废;甲方协助办理土地转让手续,所有费用由乙方承担。随后,新华社海南分社(甲方)与香江公司、原香江酒楼(乙方)签订了一份落款日期为1997年4月19日的《合同书》,内容与新华社海南分社、民联公司于1997年4月19日签订的《合同书》内容完全一致。同日,新华社海南分社(甲方)与香江公司、原香江酒楼(乙方)签订《土地使用权转让合同》,约定:甲方自愿将海口市国用(籍)字第Q2××88号土地使用权(土地面积9608.29㎡)及地上附着物香江德福大酒楼有偿转让给乙方,土地使用权转让金为每平方米1147元,总额为11020709元。香江公司、赤龙令公司在庭审中承认在案涉合作项目中没有实际出资,也没有证据证明其实际支付了上述土地使用权转让价款。由此,民联公司与新华社海南分社达成了由香江公司、赤龙令公司代替民联公司受让案涉诉争土地使用权的合意,香江公司、赤龙令公司与新华社海南分社签订《合同书》《土地使用权转让合同》,目的是为了办理案涉诉争土地使用权的过户手续,依然属于对新华社海南分社与民联公司所签《合同书》的履行。

香江公司、赤龙令公司依据其与新华社海南分社签订的《合同书》《土地使用权转让合同》主张其受让了民联公司对新华社海南分社的合同权利,但民联公司、新华社海南分社对此均不认可,也与民联公司、新华社海南分社签订的《办理土地转让协议书》的约定明显不符。实际上,新华社海南分社与香江公司、赤龙令公司签订《合同书》《土地使用权转让合同》后,又于2001年8月8日与民联公司签订《办理土地过户手续协议》,双方就土地办证、划线定位、面积问题达成进一步协议,而香江公司、赤龙令公司并没有参与该协议的签订,与其主张的已于2001年7月18日受让民联公司对新华社海南分社的合同权利明显不符。同时考虑到香江公司、赤龙令公司承认其在案涉合作项目中没有实际出资,其与新华社海南分社签约时均为民联公司的关联公司等相关事实,香江公司、赤龙令公司与新华社海南分社签订《合同书》《土地使用权转让合同》、从新华社海南分社处受让案涉诉争土地使用权,更符合第三人代为接受履行的法律特征,香江公司、赤龙令公司并非新华社海南分社的真实合同相对人。

3.划拨土地使用权转让须经行政审批,原有转让批准被撤销后,转让合同不宜认定为无效或未生效

《中华人民共和国城市房地产管理法》(1995年1月1日施行)第三十九条规定:“以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产时,应当按照国务院规定,报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产报批时,有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的,转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(2005年8月1日施行)第十一条规定:“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准,与受让方订立合同转让划拨土地使用权的,应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的,应当认定合同有效。”就本案而言,基于《海口市划拨土地使用权转让审批表》所载,2001年10月17日海口市人民政府针对新华社海南分社与香江公司、原香江酒楼之间的划拨土地使用权转让申请,明确:“经讨论,同意补办土地使用权出让手续,按土地评估价的40%收取出让金,并直接办理出让给香江公司、原香江酒楼”。鉴于香江公司、赤龙令公司提起本案诉讼的时间为2018年8月22日,若不考虑2014年前述批准又被实际撤销的事实,案涉划拨土地使用权转让合同(形式上是新华社海南分社与香江公司、赤龙令公司之间,实质上系新华社海南分社与民联公司之间)应属有效。

但是,同样是在本案一审立案前的2014年8月27日,时任海口市人民政府常务副市长邓小刚在《海口市国土资源局关于撤销第Q2××88号<国有土地使用证>项下部分划拨土地转让审批的请示》的公文呈批表上批示:“同意国土局意见”;随后海口市资规局将原申请转让审批材料作退档处理。本案二审期间,海口市资规局明确表示针对案涉划拨土地使用权转让申请的原批准已被撤销,不再具有效力,若需要转让应由当事人重新申请审批。如此,就意味着案涉划拨土地使用权转让又恢复到未获批准的状态,依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(2005年8月1日施行)第十一条规定,案涉诉争土地使用权转让合同因未经批准应属无效,但为配合《中华人民共和国民法典》的实施,该解释于2020年12月修正(2021年1月1日施行)后删除了原第十一条的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第八条规定:“民法典施行前成立的合同,适用当时的法律、司法解释的规定合同无效而适用民法典的规定合同有效的,适用民法典的相关规定。”尽管《中华人民共和国民法典》及相关司法解释对于划拨土地使用权转让审批对合同效力的影响没有具体规定,但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第五十条对于划拨土地使用权抵押审批对合同效力的影响有明确的规定,可作为参考,该条第二款中规定:“当事人以划拨方式取得的建设用地使用权抵押,抵押人以未办理批准手续为由主张抵押合同无效或者不生效的,人民法院不予支持。”由此,在无其他法定无效或者未生效情形下,新华社海南分社与民联公司形成的划拨土地使用权转让合同关系应按有效处理,不宜认定为无效或者未生效。而且基于新华社海南分社与民联公司所签《合同书》,民联公司为新华社海南分社建设的新闻中心大厦已经投入使用多年,认定案涉合同有效也符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第二条关于“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件,当时的法律、司法解释有规定,适用当时的法律、司法解释的规定,但是适用民法典的规定更有利于保护民事主体合法权益,更有利于维护社会和经济秩序,更有利于弘扬社会主义核心价值观的除外”的规定。

至于香江公司、赤龙令公司与新华社海南分社签订的《土地使用权转让合同》第二十四条关于合同自双方签字盖章后,经海口市国土资源局办理变更登记手续后生效的约定,系当事人对该合同生效要件的特别约定,在海口市人民政府批准转让且无证据证明违法无效的情况下,应予以尊重。但鉴于案涉划拨土地使用权转让的原有批准已经被撤销,香江公司、赤龙令公司作为代为接受履行的第三人,在民联公司与新华社海南分社均不同意其继续受让案涉诉争土地使用权的情况下,《土地使用权转让合同》第二十四条约定的生效条件已无实际意义,新华社海南分社是否不正当阻止该生效条件的成就、该合同是否已经生效,亦无进一步审查的必要。

综上,一审判决未完整全面审查案涉合同的性质、效力以及案涉当事人之间的法律关系,仅就新华社海南分社与香江公司、赤龙令公司签订的《土地使用权转让合同》的效力予以审查认定,有失偏颇,导致法律适用错误,本院予以纠正。

(二)关于案涉合同能否继续履行以及若能履行如何履行,若不能履行责任如何承担的问题

诚如前述,新华社海南分社与民联公司签订的《合同书》在性质上属于土地使用权转让合同,香江公司、赤龙令公司作为代为接受履行的第三人与新华社海南分社签订《合同书》《土地使用权转让合同》系为了办理土地过户使用,而原有转让批准已经被撤销,不再具有效力。考虑到2013年5月后香江公司、赤龙令公司已不再属于民联公司的关联公司,民联公司与新华社海南分社已明确不愿再将案涉诉争土地使用权过户到香江公司、赤龙令公司名下,故香江公司、赤龙令公司与新华社海南分社为了办理土地过户而签订的《合同书》《土地使用权转让合同》已不可能再继续履行;而就新华社海南分社与民联公司签订的《合同书》而言,新华社海南分社尽管主张民联公司并未完全按照《合同书》的约定履行,存在一定违约行为,但对于民联公司已经基本完成《合同书》约定的新闻中心大厦建设工作并不否认,故新华社海南分社与民联公司签订的《合同书》有继续履行的基础。

本案中,香江公司、赤龙令公司诉求新华社海南分社继续履行《土地使用权转让合同》,办理案涉诉争土地使用权转让过户手续,或者赔偿其3.1亿元损失,显然与其作为代为接受履行的第三人的身份不符。原《中华人民共和国合同法》第六十四条规定:“当事人约定由债务人向第三人履行债务的,债务人未向第三人履行债务或者履行债务不符合约定,应当向债权人承担违约责任。”由此,在第三人代为接受履行的情形下,若债务人(本案中即新华社海南分社)未履行债务或者履行不符合约定,债务人应向债权人(本案中即民联公司)承担违约责任;在没有特别约定的情况下,第三人并不能直接向债务人主张权利,要求债务人承担违约责任。而且,新华社海南分社与民联公司在《办理土地转让协议书》中明确约定在《合同书》改名(即合同乙方由民联公司改为香江公司、赤龙令公司)后,原《合同书》合作方式不变、债权债务不变,改名后的《合同书》只作土地过户使用,过户完成即作废。故,在新华社海南分社拒绝履行将案涉诉争土地使用权过户给香江公司、赤龙令公司的情况下,有权向新华社海南分社主张权利的应是民联公司,而非香江公司、赤龙令公司。香江公司、赤龙令公司依据其与新华社海南分社签订的《合同书》《土地使用权转让合同》,诉求新华社海南分社继续履行《土地使用权转让合同》、办理过户手续或者赔偿损失,以及请求将案涉诉争土地使用权及地上建筑物确权给香江公司、赤龙令公司所有,均缺乏相应的权利基础,其诉讼请求依法应予驳回。但是,本案中,民联公司作为与新华社海南分社合作项目的真正合同相对人、对案涉诉争土地使用权或者返还的土地使用权转让价款有权主张实体权利的诉讼参与人,尽管不认可香江公司、赤龙令公司受让其合同权利,亦不承认两公司的合同地位,但对于一审法院认定案涉诉争土地使用权不再依约转让,判决新华社海南分社将《土地使用权转让合同》约定的土地使用权转让价款11020709元及相应利息返还给香江公司、赤龙令公司,并无异议,且同意新华社海南分社二审答辩意见,请求维持一审判决;同时考虑到新华社海南分社与民联公司就案涉合作项目自1997年签约至今已经超过24年之久,期间已产生多起诉讼案件,且多经过一审法院、二审法院及本院三级法院的反复审理、审查,造成当事人多重诉累,耗费了大量本已紧张的司法资源,而香江公司、赤龙令公司与民联公司均为(2007)海中法执字第112号案件中的被执行人(鑫弘桥公司以680万元对价受让该项债权并成为该案申请执行人),香江公司、赤龙令公司在收到本案判决新华社海南分社返还的土地使用权转让价款及利息后,可与民联公司协商款项的后续处理。综上,为提高司法效率、减少当事人诉累、尽快稳定相关经济和社会秩序,本院对一审判决结果予以维持。

五、拓展阅读

(一)关于划拨土地转让的相关规定

1、法律行政法规的规定

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定:土地使用权划拨,是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的,除法律、行政法规另有规定外,没有使用期限的限制。

第四十条第一款规定:以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产时,应当按照国务院规定,报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定:划拨土地使用权,除本条例第四十五条规定的情况外,不得转让、出租、抵押。第四十五条规定:符合下列条件的,经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押:

(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;

(二)领有国有土地使用证;

(三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;

(四)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的,分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。

需要注意,《中华人民共和国城市房地产管理法》系对转让划拨土地上房地产作出的规定,《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》则直接针对转让划拨土地使用权作出了相关规定。

2、最高人民法院相关司法解释

2005年8月1日施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(2004年11月23日最高人民法院审判委员会第1334次会议通过)第十一条规定:土地使用权人未经有批准权的人民政府批准,与受让方订立合同转让划拨土地使用权的,应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的,应当认定合同有效。

上述司法解释于2020年进行了修正,《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(2020修正)将“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准,与受让方订立合同转让划拨土地使用权的,应当认定合同无效。”条文进行了删除。

(二)转让划拨土地使用权合同的效力

关于转让划拨土地使用权合同,未经人民政府批准,转让合同的效力,存在两种观点:第一种观点是,未经批准的转让合同是无效的。第二种观点是合同是有效的,但是未经批准会导致履行不能。

绝大多数同意第二种观点。理由是,首先,在2005年8月1日施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中规定了“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准,与受让方订立合同转让划拨土地使用权的,应当认定合同无效。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(2020修正)将“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准,与受让方订立合同转让划拨土地使用权的,应当认定合同无效。”条文进行了删除。现在并没有法律、行政法规明确直接规定未经批准转让是无效的。

其次,原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》第十四条规定“合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”,是指效力性强制性规定。”与效力性强制性规定,对应的是“管理性强制性规定”。该条司法解释意味着,只有违反法律、行政法规中的“效力性强制性规定”,才会导致合同无效;而如果是“管理性强制性规定”,即便是法律、行政法规中规定的,也并不必然导致合同无效。《城市房地产管理法》四十条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》四十五条均不属于效力性强制性规定。最高人民法院(2013)民申字第244号民事裁定书即认定:“诉争房产的土地以划拨方式取得,鞍山供销城取得了诉争房产的所有权。《城市房地产管理法》规定该类房产转让时应当报批,没有批准是否影响转让合同的效力,取决于该规定是否属于效力性强制性规定。而《城市房地产管理法》四十条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》四十五条均不属于效力性强制性规定,没有报批不必然导致转让协议无效。”

(整理:董悦)

(审核:党东峰)

(编辑:董悦)

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