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违法强制拆除案件中赔偿范围及数额的认定

（最高人民法院第一巡回法庭2018年第9次法官会议纪要）

【会议日期】2018年11月29日

【主持人】郭修江

【出席法官】龚斌、熊俊勇、刘艾涛、司明灯

◈基本案情

刘某原拥有位于湘潭市雨湖区的一套房屋，并办理了《房屋所有权证》和《国有土地使用证》。2016年10月14 日，雨湖区政府作出潭雨政征字(2016)9号《国有土地上房屋征收决定》，决定对湘潭市一大桥河西交通优化及环境综合整治(一期)征收范围内的国有土地上房屋实施征收。刘某的房屋在征收范围内。2016年12 月12 日，刘某与湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室签订《国有土地上房屋征收补偿协议书》，约定征收刘某案涉房屋的各项补偿费用总额为631127元;同时约定对补偿款分期付款，首付35 万元，余款待刘某腾空房屋办理水、电、气销户移交给征收部门后3~5个工作日内付清。2017年1月4日，湖南利安达工程造价咨询有限公司出具《一大桥河西交通优化及环境综合整治(一期)项目(刘某)户的房屋征收货币补偿计价审核报告》，审核认定刘某案涉房屋征收补偿金额为631127元。2017年4月20日，湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所支付 35 万元至刘某账户，剩余款项至今未予支付。2017年6月15日，刘某的案涉房屋被拆除。刘某提起诉讼，请求判决雨湖区政府立即恢复刘某的房屋原状并赔偿因违法行政造成各项损失50万元。

湖南省湘潭市中级人民法院作出(2017)湘03行赔初23号行政赔偿判决认为，对案涉的被拆除房屋，刘某已与征收部门签订补偿协议，雨湖区政府应当按照补偿协议约定的内容履行支付全额补偿款631127元的义务。因此，对刘某因房屋被拆遭受的损失，可参照该协议内容予以认定。除刘某已经依照该协议收取的部分补偿款外，雨湖区政府应当赔偿尚未支付部分的补偿款 281127 元。遂判决由雨湖区政府赔偿拆除刘某房屋造成的各项损失281127元，并按银行同期存款利率标准支付利息(从2017年6月15 日起计算至赔偿款实际支付日止);驳回刘某的其他诉讼请求。刘某及雨湖区政府均不服，提出上诉。

湖南省高级人民法院作出(2018)湘行赔终13号行政赔偿判决认为，征收部门签订的补偿协议中约定的补偿金额为 631127 元，而协议约定的按期搬迁奖、搬迁费、临时安置费等计25107 元未实际发生，应予扣除。故刘某依协议约定应得的补偿共计 606020元。刘某的家居物品和金器的重置价格在扣除协议约定已补偿的附属设施设备外，酌情确定为7万元。综合考虑酌情确定其他损失的赔偿数额3万元。综上扣除征收部门已经支付的35万元，遂判决维持一审赔偿判决的第二项;变更一审赔偿判决的第一项为“由上诉人湘潭市雨湖区人民政府赔偿拆除上诉人刘某房屋造成的各项损失35万元。”

刘某不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院提审后作出(2018)最高法行赔再4号判决，认为虽然刘某并未按照约定搬离并腾空其房屋，但雨湖区政府实施的强制拆除行为违法，协议中约定的上述项目包括按期搬迁奖励、搬迁费和临时安置费在内均应纳入赔偿范围，计算为直接损失。未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项、第三十六条第八项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决维持二审判决第一项，撤销二审判决第二项;由雨湖区政府于本判决生效之日起30日内，赔偿拆除刘某房屋造成的各项损失381127元及利息(利息计算方法:以381127元为基数，从2017年6月15日起计算至赔偿款实际支付日止，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算)。

◈法律问题

违法强制拆除案件中赔偿范围及金额的认定。

◈法官会议意见

行政机关通过非法手段拆迁，所有通过行政补偿应当获得的项目以及数额，都应当属于行政赔偿的范畴，要确保对相对人的赔偿数额不低于相对人在合法强拆情况下获得的补偿数额。补偿协议中约定的按期搬迁奖励、搬迁费和临时安置费在内均应纳入赔偿范围，计算为直接损失。未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。

◈意见阐述

人民法院在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额要坚持全面赔偿和公平合理的理念。在房屋征收强制拆除的行政赔偿案件中，依照现行法律规定确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是，赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。此时，对《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人所可能享有的全部房屋征收安置补偿权益，如产权调换安置房、过渡费、搬家费、奖励费以及对动产造成的直接损失等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。具体到本案而言，对于刘某因案涉房屋被拆除的赔偿数额的确定，应当从以下五个方面进行分析。

一、协议约定的房屋补偿

关于协议约定的房屋损失赔偿价值如何确定的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。对于被征收人而言，以征收决定公告之日的市场评估价格作为补偿基准，能够体现公平合理补偿原则，保证居民住房水平不因征收行为而发生显著下降。本案中，2016年10月14日，雨湖区政府作出房屋征收决定;2016年12月12日，湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室与刘某签订房屋征收补偿协议，约定补偿事项包括房屋补偿被征收房屋装饰装修、附属设施设备、选择货币补偿奖励、按期签订协议奖励、按期搬迁奖励、搬迁费和临时安置费，共计631127 元。2017年1月4日，湖南利安达工程造价咨询有限公司审核认定刘某案涉房屋征收补偿金额为631127元。刘某主张案涉征收补偿协议约定价格过低，应以审理时的市场价格作为赔偿的依据或参考。但刘某提供的两份2018年征收补偿协议并不能证明当地的房屋价格在2018年较其签订协议时有显著上涨，故其该项主张缺乏事实根据，不予采信。刘某还主张该征收补偿协议系被胁迫签订，且协议中关于分期付款等部分约定是伪造的，但刘某并未提供任何证据予以证明其主张，对其该项主张亦不予采信。刘某签订的征收补偿协议具有真实性，该征收补偿协议对被征收人房屋的补偿是按照房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格为基准确定，足以保障刘某房屋产权获得充分补偿。

刘某另主张本案应当参照(2017)最高法行再101号判决，以赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。但是上述判决的前提，主要是因为作出赔偿决定时点的类似房地产市场价格已经比《征收补偿方案》确定的补偿时点的类似房地产市场价格有了较大上涨，仅参照《征收补偿方案》进行赔偿，无法让赔偿请求人有关赔偿房屋的诉讼请求得到支持。而在本案中，发布房屋征收决定公告之日的房屋市场价格与二审判决时的房屋市场价格并无明显区别。因此，一、二审以房屋征收决定公告之日为基准日作出的被征收房屋评估价值作为房屋损失赔偿的依据，并无不当，应予支持。刘某的该项主张亦缺乏事实根据和法律依据，不应支持。

二、按期搬迁奖、搬迁费、临时安置费

关于二审扣除协议约定的按期搬迁奖、搬迁费、临时安置费是否适当的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)应征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。涉及国有土地上的房屋补偿，按照上述规定，依法应当给予被征收人搬迁、临时安置的补偿。如前所述，在房屋征收强制拆除的赔偿案件中，计算“直接损失”时应当包括当事人因违法强拆行为造成的直接财产损失和其他必得利益。当事人在正常的征收补偿程序中依据安置补偿方案应得的利益，均应认定为其所受到的直接损失，应予赔偿。本案中，2016年12月12 日，刘某签订的征收补偿协议中约定的补偿事项包括房屋补偿、被征收房屋装饰装修、附属设施设备、选择货币补偿奖励、按期签订协议奖励、按期搬迁奖励、搬迁费和临时安置费。虽然刘某并未按照约定搬离并腾空其房屋，但是由于雨湖区政府实施的强制拆除行为违法，协议中约定的上述项目包括按期搬迁奖励、搬迁费和临时安置费在内均应纳入赔偿范围，计算为直接损失。二审认为搬迁费和临时安置费“因刘某一直居住在案涉房屋内未按期搬迁和另行安置，上述约定费用未实际发生”，将征收补偿协议中约定的按期搬迁奖励、搬迁费和临时安置费不认定为直接损失，适用法律不当，应予纠正。

三、房屋内物品损失

关于刘某房屋内物品损失的赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，雨湖区政府强制拆除案涉房屋时，未提供证据证明对于案涉房屋内的物品损失妥善处置并保全证据，造成目前无法准确认定刘某屋内物品损失的具体数额，雨湖区政府应当负有相应的责任。尽管刘某不能证明其屋内物品损失的具体情况，但对于合理的物品损失，雨湖区政府应当予以赔偿。二审遵循法律规定和证据法则，并考虑强制搬迁的具体情况，结合刘某主张的生活用品。家具家电等财物损失的情况，酌情支持申请人损失7万元，符合本案实际合乎情理，应予支持。刘某主张其物品损失中包括翡翠手镯价值80万元。但仅提供《房屋内财产损失清单》，另外提供的翡翠手镯、翡翠吊坠截图、吊坠图片等证据均系其通过百度搜索所得，无法证明其翡翠手镯是否存在。在本院询问时，刘某主张该翡翠手镯系祖传，并包裹在案涉房屋内的棉被里，但是刘某对于该翡翠手镯的产地、品质等问题，无法作出清晰准确的说明。刘某认可其房屋所在楼栋于2017年春节期间绝大部分住户均已搬离腾空房屋，且其房屋被停水停电，刘某对房屋即将面临拆除的情况是明知的。因刘某患病，刘某夫妇在房屋被强制拆除前大部分时间均在住院治疗。案涉房屋实际处于长期无人居住的状况。结合上述情况，刘某称其房屋内存放有价值80万元的翡翠手镯，明显不符合常理且缺乏证据佐证，不予采信。刘某还主张屋内有高电位治疗仪、健身器、健身床垫、金银贵重财物、祖传古代米缸等损失，但是亦未提供有效证据予以证明，不应采信。

四、其他损失

关于刘某主张的其他损失问题。考虑到本案存在拆除房屋前违法停水停电的情形和因征收部门只支付部分房屋补偿款，使刘某不能及时购房导致物价上涨等因素，二审酌情确定其他损失的赔偿数额为3万元，已充分保护刘某的合法权益，应予以支持。申请人主张租金损失问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十二条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换;选择房屋产权调换的，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。但上述条款对于选择货币补偿方式的，则未作出相应规定。实践中，为了给出合理的时间让被征收人完成搬迁和安置，市、县级人民政府在制订安置补偿方案时，一般会根据实际情况给予被征收人适当的临时安置费。本案中，刘某选择货币补偿方式，在其签订的征收补偿协议中对临时安置费已经进行了明确约定，该临时安置费可以满足刘某搬迁和安置的需要刘某仍主张租金损失，没有法律依据，不予支持。

五、利息计算

刘某因雨湖区政府强制拆除其房屋造成的损失包括:协议约定的补偿金额631127元+屋内物品损失7万元+其他损失3万元，扣除征收部门已经支付的35万元，共计 381127元。根据《中华人民共和国国家赔偿法】第二条第二款的规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务。雨湖区政府违法强制拆除案涉房屋后，理应及时履行赔偿义务，尽快支付违法损害赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于受害人，尽可能减少受害人的损失。若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务。故本院认为，未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。一审判决虽然对赔偿数额的计算存在错误，但是对赔偿款计付利息的判项并无不当;二审判决未对赔偿款计付利息，亦属适用法律错误，应予纠正。雨湖区政府于 2017 年6月15日强制拆除案涉房屋，应当以381127 元赔偿金为基数，以 2017 年 6月15日为起始时间计算银行利息，利息以作出生效赔偿判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。

来源：《最高人民法院第一巡回法庭行政主审法官会议纪要（第一卷）》