[ 信息发布:本站 | 发布时间:2022-09-02 | 浏览:1012次 ]

裁判法院：最高人民法院

案号：（2017）最高法行申143号

案由：不履行法定职责及行政复议

一、裁判要旨

根据《征补条例》第六条第一款、第七条、第三十条规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作监督，任何组织和个人对发现的相关违法行为，有权向有关人民政府举报，有关人民政府也有权对相关违法责任人员作出处理。

但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务.

当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。

二、基本案情

石凯、种爱娟、杨兆超（以下简称石凯等）的房屋位于江苏省泗洪青阳镇三里社区居委会旗杆小区。2013年12月30日，江苏省泗洪县人民政府（以下简称泗洪县政府）作出洪房征字[2013]20号房屋征收决定，石凯等不服提起诉讼后，江苏省宿迁市中级人民法院于2014年12月1日作出（2014）宿中行初字第0013号行政判决，确认该征收决定违法。石凯等于2014年12月22日向宿迁市政府邮寄《对泗洪县人民政府违法征收房屋行为的查处申请书》（以下简称《查处申请书》），要求宿迁市政府依法责令泗洪县政府立即改正（停止）违法征收行为并通报批评，对违法征收直接责任人和其他责任人依法予以处分。宿迁市政府于2014年12月25日将该《查处申请书》批转至泗洪县政府处理，泗洪县政府次日收到相关转办材料后即进行办理。之后，石凯等认为宿迁市政府未履行法定职责，向江苏省政府申请行政复议，江苏省政府于2015年6月16日作出（2015）苏行复第45号《行政复议决定书》，驳回石凯等行政复议申请。石凯等不服提起行政诉讼，请求撤销江苏省政府行政复议决定，责令宿迁市政府履行对泗洪县政府及其工作人员违法征收房屋行为进行查处的法定职责。

三、裁判结果

石凯的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人石凯的再审申请。

四、法院认为

最高院认为：人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《行政诉讼法》的规定进行。根据《征补条例》第六条第一款、第七条、第三十条规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作监督，任何组织和个人对发现的相关违法行为，有权向有关人民政府举报，有关人民政府也有权对相关违法责任人员作出处理。但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。本案宿迁市政府收到石凯等《查处申请书》后批转由泗洪县政府处理，该处理行为既不属于人民法院司法监督范畴，也不属于行政复议机关监督范畴。因此，一审裁定驳回石凯等的起诉，二审裁定驳回其上诉，并无不当。再审申请人石凯如认为宿迁市政府该履职行为违法，应循其他法定渠道解决。

五、案例评析

行政机关征收实施行为不属于《土地管理法》所称的“非法占地”行为

《土地管理法》在第七章规定了违反土地管理制度行为的法律责任，其多数规定是设定县级以上政府土地行政主管部门对行政相对人非法转让、占地等行为的查处职权，是对建设单位和个人用地行为的监督管理。如《土地管理法》释义中明确列举了五种情形，即建设单位或者个人未经用地审批或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地的；举办乡镇企业未经批准使用农民集体所有的土地的；乡（镇）、村公共设施和公益事业建设未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用农民集体所有的土地进行建设的；建设项目施工和地质勘查未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的；城镇非农业户口的居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用土地建住宅的等等。上述列举可以印证行政机关征收实施行为不属于该法所称的“非法占地”行为。该法第七十八条中虽然涉及“非法批准征收、使用土地”等情形，但仅是明确对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分，结合《违反土地管理规定行为处分办法》可以进一步明确，这一职权并不属于、该法也并未特别赋予土地管理部门。

行政机关的履职行为不属于外部行政管理的对象

严格来说，仅依据征收实施行为不属于“非法占地”并不能绝对排除土地管理部门的监管。究其本质，仍需回答行政机关的履职行为是否应当成为外部行政管理的对象。从理论上来看，并不排除行政机关在作出非职权行为时成为行政相对人，但行政机关履职行为之所以不应当成为外部行政管理的对象，主要基于以下三点理由：

1、从行政诉讼法关于起诉资格的规定来看，除检察机关基于检察监督权而具有“公益起诉人”身份以外，行政诉讼的原告一般应存在行政诉讼法上可保护的个人利益。行政机关的履职行为并非基于自身利益，若将行政机关的履职行为纳入另一外部行政管理范畴，实际上赋予了前者行政相对人地位，这会导致基于公共事务履行公共职权的行政主体成为以自身“权益”为前提的行政相对人，与行政法的基本理念不相符。

2、行政行为一经作出后即具有确定力和拘束力，复议机关或司法机关以及具有层级监督的上级机关方有权审查和否定其效力。将行政机关的履职行为纳入另一外部行政管理范畴，并不符合我国现行的行政权力制约体系，必然会导致行政管理秩序的混乱。

3、如果同时允许行政相对人直接对履职行为提出内部监管、复议或诉讼，又将履职行为纳入外部行政管理的对象，既会引发循环的行政争议、浪费执法资源，也可能会导致土地主管部门的行政决定与复议决定、司法裁判发生冲突。因此，若行政相对人认为行政管理行为侵犯其合法权益，应当直接针对该职权行为寻求行政救济或司法救济。

要说明的是，在审查被投诉举报行为是否属于行政机关履职行为，以及判断投诉举报依据是否属于外部行政管理关系时，可能会涉及到实体审查内容。但在查明事实后，应当根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十三条第二款关于“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围内的，可以裁定驳回起诉”的规定处理。

（整理：董悦）

（审核：党东峰）

（编辑：董悦）