[ 信息发布:本站 | 发布时间:2021-07-28 | 浏览:844次 ]

作者︱刘雅玲、王晓滨、赖峨州（最高人民法院）

来源︱《人民司法（案例）》2020年17期

【裁判要旨】

集体土地征收活动中，市、县人民政府及其土地管理部门是法定的补偿安置义务主体,应当积极主动履行补偿安置义务，其将具体补偿工作交由其他行政主体乃至民事主体实施，一般应视为委托，并不免除其法定的补偿安置职责。乡镇政府、街道办等受托主体基于其自主意识实施的强制行为被确认违法后，在相关赔偿责任未得到妥善解决前，不能否定市、县人民政府及其土地管理部门依法所应承担的行政补偿义务；反之，即便市、县人民政府及其土地管理部门履行完补偿义务后，亦不必然完全免除乡镇政府、街道办的行政赔偿责任。

□案号

一审：（2017）浙06行初197号

二审：（2018）浙行终104号

再审：（2019）最高法行再199号

【案情】

原告：朱如云、李阿仙。

被告：浙江省绍兴市越城区人民政府（以下简称越城区政府）。

第三人：绍兴市越城区城南街道办事处（以下简称城南街道办）、绍兴市越城区城南街道念亩头村（以下简称念亩头村）、绍兴市城南城中村改造建设有限公司（以下简称城南建设公司）。

2014年7月17日，越城区政府发布拆迁公告，决定对念亩头村进行动迁。公告确定相关拆迁事务由城南建设公司、城南街道办、念亩头村受理和承办，拆迁政策按《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》及有关规定执行。房屋腾空签约期限为自2014年7月24日至2014年8月2日。朱如云、李阿仙的房屋位于上述公告确定的拆迁范围内，因未达成安置补偿协议，城南建设公司于2016年6月23日向朱如云户作出朱如云户拆迁安置方案。朱如云、李阿仙不服，以越城区政府为被告提起本案诉讼。

朱如云、李阿仙诉称：根据相关政策，其被拆迁的房屋应予安置面积为480平方米。越城区政府在未与其达成拆迁补偿协议、城南建设公司又未报请越城区政府作出补偿决定的情况下将房屋拆除违法。越城区政府系涉案被拆迁房屋的补偿安置责任主体，但却未给予其补偿安置，故请求法院判令越城区政府按照其提出的标准对其进行补偿安置。

越城区政府辩称：1.越城区 政府仅是拆迁公告的发布主体。因公告已明确补偿安置的实施主体是城南建设公司、城南街道办和念亩头村，故应由前述主体作出补偿安置，本案被告主体不适格。2. 城南建设公司作出的朱如云户拆迁安置方案实际上就是安置补偿决定，相关征收部门已经履行了补偿安置职责。3. 朱如云、李阿仙要求对朱如云户拆迁安置方案部分内容进行调整，但越城区政府并不具有主动调整该拆迁安置方案的法定职责。

【审判】

绍兴市中级人民法院一审认为：朱如云、李阿仙诉请越城区政府对其履行房屋拆迁补偿安置法定职责，根据行政诉讼法第三十八条之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但朱如云、李阿仙未提供其已向越城区政府提出过申请的事实证据，越城区政府在庭审中也予以否认，且各方当事人未有证据证明越城区政府已就涉案房屋作出过正式的补偿安置决定，故朱如云、李阿仙起诉要求法院直接判决补偿安置具体数额缺乏法律依据，其起诉不符合法定起诉条件。据此，一审法院依照最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第3条第1款第（1）项之规定，裁定驳回朱如云、李阿仙的起诉。

一审宣判后，朱如云、李阿仙不服，提起上诉。

浙江省高级人民法院二审认为：朱如云、李阿仙在一、二审期间均明确表示其要求越城区政府履行的是调整拆迁补偿方案的法定职责。根据现行法律、法规及《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》等规范性文件的规定，越城区政府并不具备依职权主动调整补偿标准的法定职责。而根据行政诉讼法第三十八条之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，故朱如云、李阿仙应当提供其向越城区政府提出过调整拆迁补偿方案申请的证据，但其在法定举证期限内未能提供。据此，二审法院依照行政诉讼法第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

朱如云、李阿仙不服一、二审裁定，向最高法院申请再审称：其一审诉求是要求越城区政府依法予以补偿，不是要求调整所谓的拆迁安置方案。城南建设公司作出的朱如云户拆迁安置方案虽有行政决定的性质，但并不符合相关法律规范。根据相关法律规定，越城区政府对涉案被拆迁房屋具有主动予以补偿的法定职责，而不需要经过当事人申请才能履行，原审法院适用法律错误。

最高法院经审理认为：结合朱如云、李阿仙起诉书所载内容及其原审期间的庭审陈述，其原审诉 讼请求总体上可概括为要求越城区政府按照其提出的补偿项目与标准逐一予以补偿安置，在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。

本案争议主要涉及三方面法律问题：一、关于农村集体土地征收补偿义务主体的确定问题。根据土地管理法及其实施条例的相关规定，集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体。实践中，市、县人民政府虽可委托乡（镇）人民政府、区（县）街道办、区（县）征地事务机构或公司等主体参与征收与补偿相关工作，但不能据此认为此类主体即成为补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府及土地管理部门因此而免除了其法定的补偿安置义务。本案中，越城区政府系法定的补偿安置主体，其发布的拆迁公告虽然将有关补偿安置工作委托给城南建设公司、城南街道办、念亩头村负责实施，但不能据此否定其征收补偿安置的责任主体地位；在受托主体无法与被征收人达成补偿协议，特别是在拆迁公告和补偿方案中并未设定解纷机制，明确被征收人可向谁主张补偿、如何寻求救济的情形下，更不能免除越城区政府的补偿安置法定职责。二、关于城南建设公司作出的朱如云户拆迁安置方案的性质问题。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，土地征收补偿、安置方案系由土地行政主管部门拟定并经市、县人民政府批准的，涉及被征收土地信息、补偿安置人口、补偿安置标准、途径、措施等内容的带有规范性特征的文件。本案中，越城区政府作出的朱如云户拆迁安置方案，在制作主体上，系由城南建设公司作出，而非由法定的市、县人民政府及其土地行政主管部门作出；在补偿对象上，系作为个体的朱如云户，而非面向整个征收范围内的被征收人；在补偿内容上，系具体的补偿措施，而非一般意义上的补偿标准，因此，该朱如云户拆迁安置方案不能等同于通常意义上的作为面向所有被征收人发布的补偿、安置方案。对该拆迁安置方案之争议，亦不能以系补偿标准争议为由，而依《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，要求经人民政府协调后由人民政府裁决。同时，朱如云户拆迁安置方案虽然涉及房屋补偿金额的具体计算、认定，但内容仍主要是提出对涉案房屋拟采取的安置措施，带有协商性质，并非是一个由法定主体作出的对当事人产生行政法上拘束力的、可供执行的行政决定。因此，即使从行政委托关系的角度考量，以城南建设公司名义作出的该份朱如云户拆迁安置方案，也不能被视为越城区政府已对朱如云户实施了补偿安置行为。三、关于诉请履行征地补偿安置职责是否以向行政机关提出申请为前提条件的问题。行政诉讼法第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。该条文涉及的行政行为应当是指依申请的行政行为。土地管理法第四十六条第一款和《土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款确立了市、县人民政府及其土地管理部门在代表国家负责征收与补偿安置工作中的具体职责。从相关法律规定上看 , 并未将被征收人获得补偿安置的程序设定为一种依行政相对人申请才能启动的程序。申言之，市、县人民政府在组织实施征收补偿过程中，应当积极主动履行补偿义务，以使行政相对人及时获得公平补偿。在与被征收人达不成补偿协议的情况下，市、县人民政府或其土地管理部门依法应当及时以书面形式作出补偿安置决定或者以行为的方式直接履行补偿安置职责。否则，被征收人可以依法请求市、县人民政府或其土地管理部门依法履行补偿安置职责。本案中，在组织实施的土地征收中，朱如云、李阿仙对于其房屋依法享有获得补偿安置的权利，越城区政府作为征收补偿 实施主体，依法负有对朱如云、李阿仙进行补偿安置的法定职责，应当依其职权及时主动履行。在未能与朱如云、李阿仙达成安置补偿协议、未给予行政补偿且强拆行为被确认违法之背景下，针对朱如云、李阿仙相对明确的补偿诉求，原审法院将越城区政府本应当依职权履行的补偿安置义务定性为依申请方能履行的职责，并进一步界定为“系调整拆迁补偿方案的法定职责”，明显偏颇，由此依据行政诉讼法第三十八条之规定裁定驳回朱如云、李阿仙的起诉，适用法律错误。

依照行政诉讼法第九十二条第二款，最高法院《关于适用行政诉讼法的解释》第122条、第123条第3项之规定，最高法院裁定撤销一、二审裁定，指令绍兴中院继续审理本案。

【评析】

本案在诉讼类型上属于履行法定职责之诉，审查的重点系朱如云、李阿仙的起诉是否符合法定起诉条件。一、二审法院的处理结果分别为裁定驳回朱如云、李阿仙的起诉和驳回上诉、维持一审裁定。最高法院经提审后，作出了撤销一、二审裁定，指令绍兴中院继续审理本案的裁定。本案的争议主要集中在以下几个方面：

一、越城区政府是否本案适格被告

行政机关具有相应的法定职责，既是提起履责之诉的前提条件，也是确定谁为被告的基本指引。根据土地管理法第四十六条第一款，《土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项，第二十五条第一款、第三款之规定，市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施土地征收与补偿工作的法定主体。实践中，市、县人民政府以规范性文件或者征地公告的方式，将具体补偿事宜交由乡（镇）人民政府、区（县）街道办、区（县）征地事务机构或公司等主体实施，应当视为委托而非授权。因此，相关单位和组织在委托权限范围内实施的补偿安置行为，应当视作市、县人民政府的行为；市、县人民政府亦不因把补偿安置工作委托他人实施而免除其依法负有的补偿安置职责；不论公民、法人和其他组织是对作为还是不作为提起诉讼，都应以市、县人民政府作为被告。司法实践中存在两种错误倾向：一种是割裂委托主体和受托主体的委托关系，将受托主体的行为当作独立的行政行为，从而将市、县人民政府排除在适格被告之外；另一种是改变行政委托的公法定性，将受托主体实施的行为当作独立的民事行为，从而将相关争议排除在行政诉讼受案范围之外。对此，人民法院既要防止泛化行政委托关系而使受托主体不加区别地成为行政法律责任主体；更要防止无视行政委托权限，突破行政征收活动的公法关系定性，将受托主体的相关公法行为不当导入私法框架予以评判。

二、相关征收部门是否已经作出补偿

土地管理法及其实施条例对作出补偿的形式没有明确要求，实践中，市、县人民政府既可以决定的方式也可以行为的方式作出补偿。本案中，越城区政府答辩认为，城南建设公司作出的朱如云户拆迁安置方案事实上已经对当事人作出补偿，朱如云、李阿仙如有异议，可对该拆迁安置方案提起诉讼，而无需提起本案不作为诉讼。针对此类案件的审理，实践中对类似拆迁安置方案如何定性，通常存在两种不同认识：一种观点是将该拆迁安置方案等同于实践中通常意义上的补偿安置方案；另一种观点则是将该拆迁安置方案视为补偿安置决定。笔者认为，对该拆迁安置方案的定性，应遵循实质性的判断标准。一方面，从对象上看，该方案系针对朱如云户单独作出，并非针对所有的被征收人，故在性质上应当是具体的而非抽象的；另一方面，从内容上看，该方案又主要是提出拟采取的安置措施，具有协商性质，尚不具备行政行为的公定力、确定力和执行力。因此，既不能因冠之以安置方案的名称，就简单地将该方案等同于《土地管理法实施条例》第二十五条第三款所规定的补偿安置方案，进而将当事人的争议归结为补偿标准争议，要求经人民政府协调后由人民政府裁决；同时，因该方案本身并非是一个对当事人产生行政法上拘束力的、可供执行的行政决定，故也不能将该方案等同于实践中一些地方人民政府在协商无果后作出的补偿安置决定，视为越城区政府已经作出补偿。

三、集体土地征收补偿安置工作是依职权还是依申请

根据行政行为启动机制的不同，可区分为依职权和依申请行政行为。前者行政机关根据其法定职权应当主动作出，后者则是应当基于行政相对人的申请而作出。土地管理法第四十六条第一款和《土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款确立了市、县人民政府及其土地管理部门在代表国家负责征收与补偿安置工作中的具体职责。从相关法律规定看 , 并未将被征收人获得补偿安置的程序设定为一种依行政相对人申请才能启动的程序。也即，市、县人民政府对被征收人进行补偿安置系依职权而非依申请。而行政诉讼法第三十八条 规定的“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提 供 其向被告提出申请的证据”，系针对依申请的行为，并不适用于依职权的行为。故原审法院以朱如云、李阿仙未能提供向越城区提出申请的证据而裁定驳回起诉，系适用法律错误。

四、人民法院如何处理行政补偿和行政赔偿诉讼的关系

本案再审期间经最高法院查明，朱如云、李阿仙的房屋于 2017年1月15日已被城南街道办强制拆除，该拆除行为已经被法院生效判决确认违法。根据国家赔偿法和行政诉讼法的有关规定，朱如云、李阿仙有权向城南街道办申请行政（国家）赔偿。但朱如云、李阿仙并未以城南街道办为赔偿义务机关请求行政赔偿，而是以越城区政府为被告提 起本案行政补偿诉讼，由此涉及如何处理两个诉讼关系的问题。行政强制行为发生并被确认违法后，赔偿义务机关与补偿义务机关通常情形下会相竞合，但特殊情形下也可能相分离。市、县人民政府作为委托主体，其自行组织实施的强制行为被确认违法后，所形成的赔偿、补偿主体关系通常属于前一种情形（竞合）；而乡镇政府、街道办等受托主体基于其自主意识所实施的强制行为被确认违法后，所形成的赔偿、补偿主体关系通常则属于后一种情形（分离）。在处理被征收人据此提起的两种类型诉讼关系上，一般可遵循如下规则：1.被征收人仅提起或先提起行政赔偿诉讼的，人民法院应本着全面赔偿的原则在诉讼中一并解决被征收人已转化为赔偿的补偿利益问题；补偿利益在赔偿诉讼中已经解决，被征收人又提起行政补偿诉讼的，可裁定驳回起诉。2.被征收人选择提起行政补偿而未提起行政赔偿诉讼的，则应做区别处理：（1）当补偿义务机关和赔偿义务机关相竞合时，可积极引导被征收人仅提起行政赔偿之诉，并在赔偿诉讼中一并解决被征收人的补偿、赔偿问题；（2）当补偿义务机关和赔偿义务机关相分离时，则宜尊重被征收人的选择权，对行政补偿之诉可单独予以受理。在补偿问题解决 后，被征收人仍有权就强制执行行为所导致的其他损害提起行政赔偿诉讼。

（转自行政涉法研究）

（编辑人：董悦）

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