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【裁判要旨】

拟征收行为只是市、县人民政府拟对特定范围内土地实施征收的意向，只有经过省级人民政府或者国务院批准后，市、县人民政府才能实际进行土地征收，通常情况下拟征收土地行为对被征收人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申10020号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）唐雄。

委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市人民政府。住所地：海南省三亚市新风路257号。

法定代表人阿东，市长。

委托代理人邓智强，三亚市司法局工作人员。

再审申请人唐雄因诉被申请人海南省三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）制定拟征收集体土地方案一案，不服海南省高级人民法院（2019）琼行终200号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

唐雄申请再审称：三亚市政府将《月川棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》（以下简称月川安置方案）混淆为征地补偿、安置方案，在征收获批之前实施征收工作，对当事人的实体权利已经造成影响，属于未批先征。请求撤销一、二审判决，依法裁定发回重审或改判。

三亚市政府答辩称：在涉案征地方案报批前，三亚市政府将拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民于法有据。请求驳回唐雄的再审申请。

本院经审查认为，2014年修正的《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第一项规定，被征收土地所在市、县、自治县人民政府土地行政主管部门制定征地方案，按照规定的审批权限报请批准。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。实行预征收，是实践中市、县人民政府为了确保集体土地征收工作顺利进行，试行的一项有效措施。2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，已经将预征收吸收进修改后的土地管理法，成为一项全国范围的正式法律制度。本案中，三亚市政府拟征收月川居委会集体所有的土地，在2016年10月17日琼国土资函（2016）1402号《海南省国土资源厅关于批复三亚市SY2016-048号用地未利用地转用和土地征收的函》（以下简称1402号批复）下发之前，制定月川安置方案，吉阳区政府向月川居委会发布拟征收告知书，告知月川居委会及其村民拟征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等内容；1402号批复下发后，三亚市政府以三府（2017）92号《三亚市人民政府关于征收吉阳区月川居委会SY2016-048号用地53.0091公顷集体土地的通告》发布正式的征收公告。三亚市政府制定月川安置方案，实施拟征收程序，事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、二审判决驳回唐雄的诉讼请求，并无不当。本院予以支持。唐雄主张，三亚市政府将月川安置方案混淆为征地补偿安置方案，在征收获批之前实施征收工作，对当事人的实体权利已经造成影响，属于未批先征。但是，月川安置方案仅仅是拟征收方案，并非正式的征收补偿安置方案。在征地依法报批前，三亚市政府通过发布拟征收公告方式，告知被征收人拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等内容，符合《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第一项的规定。唐雄主张拟征收行为属于未批先征违法行为，没有法律根据。以此为由申请再审，理由不能成立。唐雄还对补偿安置方案提出众多异议。但是，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。唐雄不服补偿安置方案，应当依法先申请行政复议，对复议不服才可以向人民法院起诉，其对补偿安置方案提出众多异议，不属于本案的审理范围。以此为由申请再审，理由亦不能成立。

应当指出的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。拟征收行为只是市、县人民政府拟对特定范围内土地实施征收的意向，只有经过省级人民政府或者国务院批准后，市、县人民政府才能实际进行土地征收，通常情况下拟征收土地行为对被征收人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，唐雄请求确认三亚市政府对其房屋未批先征，并以发布、实施月川安置方案的形式进行征收的行政行为违法，实际上是对三亚市政府发布月川安置方案实施预征收的行为不服提起的行政诉讼，该预征收行为仅仅是告知被征收人拟征收的相关事项，并未实际实施，未对唐雄的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审受理其起诉不妥，本院予以指正。鉴于案件已经实体审查，预征收行为并不损害唐雄的合法权益，再审本案徒增诉累，且唐雄申请再审，再审不宜作出对其更为不利的后果，本案不予再审。

综上，唐雄的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回唐雄的再审申请。

审判长　　寇秉辉

审判员　　杨志华

审判员　　田心则

二〇一九年九月二十九日

法官助理 梁 滨

书记员 陈 钿

附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第九十一条 当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

第一百一十六条 当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

3.中华人民共和国土地管理法（2019年修订）

第四十七条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。

相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。

4.最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定

第十条 土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。

5.海南经济特区土地管理条例（2014年修正）

第二十八条 征收农村集体所有土地按下列程序实施：

（一）被征收土地所在市、县、自治县人民政府土地行政主管部门制定征地方案，按照规定的审批权限报请批准。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。

（二）征地方案批准后，由市、县、自治县人民政府公告。公告期限不得少于15日。被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。

（三）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。

（四）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告。

（五）被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向市、县、自治县人民政府土地行政主管部门提出。申请举行听证会的，市、县、自治县人民政府土地行政主管部门应当在接到申请之日起10个工作日内按照规定组织听证。

（六）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门将征地补偿安置方案报本级人民政府批准。报批时应当附具被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。

（七）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，并落实征地有关事项。

（转载自行政法实务）

（编辑人：董悦）