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2019-06-13 16:01

【审判规则】

越权无效是行政法的基本原则。行政机关应当在法律、法规赋予的职权范围内实施具体行政行为，否则其行政职权就无法律依据，构成越权。对非法占用土地等违法行为有权实施处罚的主体是县级以上人民政府土地行政主管部门，行政机关内设机构在没有法律、法规授权的情况下，以自己的名义对外行使行政处罚权的行为，属超越职权的具体行政行为，应予撤销。　

【关键词】

行政　土地　行政处罚　越权无效　基本原则　职权范围　具体行政行为　行政职权　法律依据　非法占用土地　违法行为　行政机关　内设机构　超越职权　撤销

【基本案情】

1997年，哈密市政府批复同意将995亩荒地划拨哈密地区兴林枣药科技示范农场进行农业综合开发，开发期三年，哈密地区兴林枣药科技示范农场属于彭X所办。2004年12月，监察大队（哈密市国土资源监察大队）公告注销该土地开发许可证。2006年9月至10月间，彭X持该过期土地开发证雇人开发荒地874.35亩。同年10月18日，监察大队立案调查。2007年6月，监察大队作出《土地行政处罚决定书》，载明：收回非法开垦的874.35亩土地；处以非法开垦土地100元/亩，计87 435元的罚款。同年9月，监察大队作出《行政处罚执行通知书》，实际执行罚款30 000元，对于超出原批准面积超开的74.35亩土地不予确权，同时注明：建议有关部门确定新开面积800亩。当日，彭X缴纳了罚款。

彭X以监察大队认定其所办995亩开发证过期，以未办成土地证便是无证开发为由，作出被诉决定和通知书是错误的，罚款三万元不合法为由，提起诉讼，请求判令撤销监察大队做出的《土地行政处罚决定书》、《行政处罚执行通知书》。

监察大队辩称：彭X开垦的874.35亩土地均属非法开垦，建议有关部门确定，只是给予彭X法律之外的同情；对原土地行政处罚决定书中罚款87 435元改为执行30 000元罚款，是考虑彭X的经济困难和法律允许的减轻处罚范围，给予彭X的减轻处罚。请求驳回彭X的诉讼请求。

【争议焦点】

行政机关的内设机构，以个人名义对非法占用土地的相对人作出行政处罚，该处罚行为效力如何。

【审判结果】

一审法院认定：彭X在土地开发证过期并被公告注销的情况下，继续开发土地，属于无证非法开发，收回非法开垦土地，处以罚款的行政处罚符合法律规定；行政处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定；监察大队实际变更《土地行政处罚决定书》是根据实际情况行使自由裁量权所作出的行政处罚，并未超出法律规定的范围。

一审法院判决：维持监察大队于2007年9月26日所作出的《行政处罚执行通知书》。

彭X不服一审判决，提起上诉。

二审法院判决：撤销一审判决；撤销监察大队做出的《行政处罚决定书》。

【审判规则评析】

行政机关应当在法律、法规赋予的职权范围内实施具体行政行为，否则其行政职权就无法律依据，构成越权。而越权无效则是行政法的基本原则。《中华人民共和国土地管理法》规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。由此可知，对非法占用土地等违法行为有权实施处罚的主体应当是县级以上人民政府土地行政主管部门，监察大队在没有法律、法规授权的情况下，以自己的名义对外行使行政处罚权的行为，属超越职权的具体行政行为，依法应予撤销。

【适用法律】

《中华人民共和国土地管理法》第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

新疆维吾尔自治区人大常委会1999年《新疆维吾尔自治区实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第五十一条 违反《土地管理法》及其《实施条例》和本办法，有下列行为之一的，按照《土地管理法》和《实施条例》的有关规定处罚。其中，应当给予罚款处罚的，具体罚款数额如下：

（一）买卖或者以其他形式非法转让土地的，罚款额为非法所得的10％以上50％以下；

（二）占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，罚款额为耕地开垦费的1倍以上2倍以下；

（三）拒不履行土地复垦义务的，罚款额为土地复垦费的1倍以上2倍以下；

（四）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，罚款额为非法占用土地每平方米5元以上30元以下；

（五）未经批准开垦土地或者在禁止开垦的土地上进行开垦的，罚款额为非法开垦土地每平方米3元以下。

【法律文书】

行政起诉状行政答辩状行政上诉状行政上诉答辩状律师代理意见书行政一审判决书行政二审判决书

【效力与冲突规避】

参考性案例　有效　参考适用

彭X诉哈密市国土资源监察大队土地行政处罚案

【案例信息】

【中法码】行政法·行政法基本原则·实体性原则·越权无效原则·级别权限 (A010104022)

【案号】(2009)哈中行终字第5号

【案由】土地/行政处罚

【判决日期】2009年05月15日

【权威公布】被最高人民法院行政审判庭《中国行政审判指导案例》(第4卷)收录

【检索码】F15241+1++XJHM++0409C

【审理法院】新疆维吾尔自治区哈密地区中级人民法院

【审级程序】第二审程序

【审理法官】阿里甫张志平丁玉华

【上诉人】彭X（原审原告）

【被上诉人】哈密市国土资源监察大队（原审被告）

【裁判文书原文】(如使用请核对裁判文书原件内容)

《行政判决书》

上诉人（原审原告）：彭X。

被上诉人（原审被告）：哈密市国土资源监察大队。

上诉人彭X因与被上诉人哈密市国土资源监察大队土地行政处罚一案，不服新疆维吾尔自治区哈密市人民法院(2007)哈市行初字第15号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：

1997年12月15日，哈密市政府批复同意将995亩荒地划拨哈密地区兴林枣药科技示范农场进行农业综合开发，开发期三年，哈密地区兴林枣药科技示范农场属于彭X所办。2004年12月7日，被告公告注销该土地开发许可证。2006年9月至10月间，原告彭X持该过期土地开发证雇人开发荒地874.35亩。10月18日，被告监察大队立案调查。2007年6月28日，被告监察大队作出哈市国土资监行决字(2007)第5号《土地行政处罚决定书》，载明：“1．收回非法开垦的874.35亩土地；2．处以非法开垦土地100元/亩，计87435元人民币的罚款”。9月26日，被告作出《行政处罚执行通知书》，实际执行罚款30000元，对于超出原批准面积超开的74.35亩土地不予确权，同时注明：按照哈市政发(1997)139号文件和大泉湾乡土管所缴费通知及地区水土开发有关政策，建议有关部门确定新开面积800亩。当日，彭X缴纳了罚款。彭X不服，提起行政诉讼。

原告诉称，被告认定其所办995亩开发证过期，以未办成土地证便是无证开发为由，作出被诉决定和通知书是错误的。被告建议有关部门确定新开面积800亩，说明其800亩土地是合法的，不合法的只有74.35亩。罚款三万元不合法，按规定应当只罚款7435元。诉请撤销上述《土地行政处罚决定书》、《行政处罚执行通知书》。

被告辩称，原告开垦的874.35亩土地均属非法开垦。建议有关部门确定，只是给予原告法律之外的同情，并非认为800亩国有荒地的开垦是合法的，而只能说明该800亩土地的开垦是非法的，需要办理相关土地开垦手续。对原土地行政处罚决定书中罚款87435元改为执行30000元罚款，是考虑原告的经济困难和法律允许的减轻处罚范围，给予原告的减轻处罚。原告所诉应退回罚款22565元，无法律依据。原告诉请应予驳回。

原审法院经审理认为，原告在土地开发证过期并被公告注销的情况下，继续开发土地，属于无证非法开发。原告主张其合法开发土地，缺乏法律依据，本院对其主张不予采纳。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《新疆维吾尔自治区实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第五十一条第五款之规定，收回非法开垦土地，处以罚款的行政处罚符合法律规定。其行政处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第五章的相关规定。被告于2007年9周26日所作出的《行政处罚执行通知书》实际变更了被告于2007年6月28口作出的哈市国土资监行决字[2007]第5号《土地行政处罚决定书》，这是被告根据实际情况行使自由裁量权所作出的行政处罚，并未超出法律规定的范围，本院予以确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告哈密市国土资源监察大队于2007年9月26日所作出的《行政处罚执行通知书》。

宣判后，原告彭X不服，向哈密地区中级人民法院提起上诉。

哈密地区中级人民法院经审理认为，行政机关应当在法律、法规赋予的职权范围内实施具体行政行为，否则其行政职权就无法律依据，构成越权。而越权无效则是行政法的基本原则。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对非法占用土地等违法行为有权实施处罚的主体应当是县级以上人民政府土地行政主管部门，被上诉人在没有法律、法规授权的情况下，以自己的名义对外行使行政处罚权的行为，属超越职权的具体行政行为，依法应予撤销。原审判决未查明被上诉人执法权限，属事实不清，亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第4目之规定，判决：

撤销哈密市人民法院(2007)哈市行初字第15号行政判决；撤销哈密市国土资源监察大队哈市国土资监行决字(2007)第5号《行政处罚决定书》。

本判决为终审判决。

编辑人：程丽媛

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