[ 信息发布:本站 | 发布时间:2023-05-26 | 浏览:124次 ]

裁判法院：最高人民法院

案 号：（2015）行提字第27号

案 由：行政管理

一、裁判要旨

涉案土地被查封时已经闲置超过两年，陵水县政府可以决定无偿收回土地使用权，同时函请人民法院解除查封。查封土地系司法机关为保证案件的执行而作出的保全措施，收地决定是行政机关依据相应事实和法律作出的行政决定，两者分别是司法权与行政权的运用，两种权力的行使应当互相配合和尊重。司法权不能干预行政权的行使，具体到本案中，司法保全措施不影响《收地决定》本身的合法性。故蓟县畜产公司主张因涉案土地被人民法院查封，就不能予以收回的理由，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。

二、基本案情

经审理查明，1993年3月，原陵水黎族自治县国土局与海南国贸房地产开发公司（以下简称国贸公司）签订了《国有土地使用权出让合同》，约定所出让使用权的土地面积为293.4亩［包括涉案陵国用（旅）字第141号土地使用证项下的93.4亩土地］，出让金总额105.3万元；同时约定地块上附着物包括青苗、林木、坟墓等补偿，另由国贸公司负责支付。后国贸公司向原陵水黎族自治县国土局支付了105.3万元土地出让金，取得包括涉案土地在内的293.4亩土地使用权。1996年6月，天津市第一中级人民法院将国贸公司的293.4亩国有土地的使用权判给天津经济技术开发区畜产对外开发公司（以下简称开发区畜产公司）抵偿债务。后因未获得涉案土地补偿，相关村民多次上访，阻扰对涉案土地进行开发，陵水县政府对占用该村的2000多亩土地陆续发放了300多万元补偿款。1998年7月，因债务纠纷，蓟县畜产公司与开发区畜产公司签订《协议书》，开发区畜产公司同意将其中的93.4亩国有土地使用权过户给蓟县畜产公司以抵偿债务。1999年1月10日，陵水县政府给蓟县畜产公司办理了土地变更登记，颁发了陵国用（旅）字第141号《国有土地使用证》，土地用途为旅游用地，土地使用年限50年。2011年3月13日XXX海南省委下发琼发（2011）2号文件《XXX海南省委海南省人民政府关于海南国际旅游岛先行试验区管理体制与运行机制若干问题的决定》（以下简称《先行试验区决定》）。2012年1月11日，海南省人民政府下发《贯彻落实〈XXX海南省委海南省人民政府关于海南国际旅游岛先行试验区管理体制与运行机制若干问题的决定〉实施细则》（以下简称《先行试验区决定实施细则》），将蓟县畜产公司拥有国有土地使用权的涉案93.4亩土地划入海南国际旅游岛先行试验区（以下简称先行试验区），后又将该地块列入先行试验区土地利用总体规划，先行试验区在占用土地时给当地村民每亩补偿了5万多元。涉案土地部分已被用于建设文黎景观大道。2013年9月29日、2013年10月23日，陵水黎族自治县国土环境资源局（以下简称陵水县国土局）向蓟县畜产公司分别送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》等，告知蓟县畜产公司拟收回其93.4亩国有建设用地使用权，如有异议，可向陵水县国土局申请听证。后经蓟县畜产公司申请，2013年10月28日下午，陵水县国土局组织进行了由蓟县畜产公司派员参加的听证会。2013年11月18日，陵水县政府作出了陵府（2013）289号《陵水黎族自治县人民政府关于依法收回蓟县外贸畜产公司国有土地使用权的决定》（以下简称《收地决定》），决定解除蓟县畜产公司与陵水县国土局签订的相关法律文件，有偿收回蓟县畜产公司位于陵水黎族自治县黎安镇后岭的93.4亩国有土地使用权，注销陵国用（旅）字第141号土地使用证和用地红线图。

另查明，蓟县畜产公司因与轻工业品公司债务纠纷，经天津市河西区人民法院主持，于2010年11月26日作出（2010）西民三初字第576号民事调解书，载明由蓟县畜产公司分期偿还欠轻工业品公司的债务。因蓟县畜产公司未在该调解书规定的期限内履行义务，天津市河西区人民法院根据轻工业品公司的强制执行申请，于2013年3月12日作出（2010）西执字第568-2号《执行裁定书》，裁定查封登记在蓟县畜产公司名下的陵国用（旅）字第141号的国有土地使用权。并向陵水县国土局下达了（2010）西执字第568-2号《协助执行通知书》，查封了本案涉及的土地（期限自2013年4月8日至2014年4月7日），并于2014年4月1日再作出（2010）西执字第568-3号续封裁定，续封期限为1年，即至2015年4月7日。

陵水县政府在有偿收回涉案土地前，未就有关补偿问题与蓟县畜产公司协商或对其进行补偿，也未与查封涉案土地的天津市河西区人民法院协商解除查封或将有关款项存入该法院指定帐户。还查明，蓟县畜产公司自取得涉案土地使用权以来，土地一直处于闲置状态。

蓟县畜产公司认为陵水县政府作出《收地决定》违法，向海南省第一中级人民法院起诉，请求撤销《收地决定》，案件受理费由陵水县政府承担。

三、裁判结果

综上，综上，原判决认定本案被诉《收地决定》合法，认定事实清楚、适用法律正确。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

维持海南省高级人民法院（2014）琼环行终字第5号行政判决。

四、法院认为

本案的争议焦点是2013年11月18日陵水县政府作出的《收地决定》是否合法问题，应当从《收地决定》认定事实是否正确、适用法律是否正确，及是否符合法定程序方面进行审查。

一、关于《收地决定》认定事实是否正确

对于蓟县畜产公司取得涉案土地使用权后一直未予开发的事实，本案各方当事人均予以认可，但蓟县畜产公司主张系因政府原因造成涉案土地未予开发，而陵水县政府则认为系蓟县畜产公司自身原因造成土地未予开发。依据《土地出让转让条例》关于“土地使用权出让应当签订出让合同”、“土地使用权转让应当签订转让合同”的规定，陵水县政府1993年将涉案国有土地使用权出让给国贸公司，并与国贸公司签订了涉案土地使用权的出让合同。蓟县畜产公司系经过几次抵债行为，取得原国贸公司名下的部分国有土地使用权，涉案土地使用权人从国贸公司变更为开发区畜产公司，再变更为蓟县畜产公司，均属于国有土地使用权的转让，而非陵水县政府对该涉案土地的再次出让，故陵水县政府无须再与蓟县畜产公司重新签订涉案土地出让合同，而应由蓟县畜产公司与前手的国有土地使用权人签订国有土地转让合同。依据《土地出让转让条例》第二十一条“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”的规定，蓟县畜产公司因抵债取得涉案土地使用权的同时，就概括承受了国贸公司与原陵水黎族自治县国土局签订的涉案土地出让合同中所约定的国贸公司应当享有和承担的权利义务。按照出让合同的约定，其应当承担该地块上附着物包括青苗、林木、坟墓等补偿费用，但蓟县畜产公司在取得涉案土地使用权后，并没有支付涉案土地地上附着物补偿款，当地农民阻挠开发，系因蓟县畜产公司自身对该地上附着物补偿款未到位造成，其主张系因人民政府未足额支付土地补偿款原因造成土地未予开发的理由不能成立。国贸公司与原陵水黎族自治县国土局签订的涉案土地出让合同并未约定出让土地应达到“七通一平”的开发利用条件，当时的法律法规也没有规定人民政府交付的出让土地须达到“七通一平”的开发条件，故蓟县畜产公司主张因政府出让土地未达到“七通一平”的开发条件造成其未予开发的理由，缺乏相应的事实和法律依据，不能成立。蓟县畜产公司主张因陵水县政府未与其重新签订土地有偿使用合同造成涉案土地未予开发的理由，缺乏相应的事实和法律依据，亦不能成立。此外，根据琼府办函（1993）49号《海南省人民政府办公厅关于陵水海滨风景名胜区总体规划的批复》，涉案土地在1993年出让时存在总体规划，蓟县畜产公司应当按照涉案土地出让时的总体规划进行开发建设。并且2009年10月1日起施行的《海南省城乡规划条例》第三十六条规定：“本条例实施前已取得国有土地使用权而未取得规划条件和建设用地规划许可证的，建设单位应当持国有土地使用权证等有关材料，向县人民政府城乡规划主管部门申请核定规划条件，县人民政府城乡规划主管部门应当根据控制性详细规划进行审查”，依据该规定，在2009年10月1日之后，应由蓟县畜产公司向当地政府城乡规划主管部门递交材料，申请审查核定开发规划条件。但蓟县畜产公司无证据证明其向陵水县政府提交过开发立项规划等材料，故蓟县畜产公司主张因陵水县政府未制定涉案土地开发总体规划和确定具体动工期限的法律文件造成土地闲置的理由不能成立。综上所述，蓟县畜产公司主张因陵水县政府没有重新与其签订用地合同、制定总体规划，土地没有达到“七通一平”的要求，当地农民阻挠开发等原因造成其对涉案土地未予开发的理由不能成立。《收地决定》关于蓟县畜产公司超过两年未予开发涉案土地的事实认定正确，原判决予以确认并无不妥。

本案被诉《收地决定》最终系以“因公共利益需要使用土地”的原因，有偿收回涉案土地。因为根据《先行试验区决定》、《先行试验区决定实施细则》、《先行试验区总体规划的批复》等先行试验区成立及规划的相关文件可知，先行试验区系根据《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》［国发（2009）44号］和《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》［发改社会（2010）1249号］精神，为了加快推进国际旅游岛建设，由XXX海南省委、海南省人民政府决定成立。先行试验区是以旅游文化产业为龙头，现代服务业为支撑的示范区，涉及海南省整体经济发展和国家确定的国际旅游岛建设战略的实施，为整个海南省经济发展战略需要而成立。涉案土地被列入先行试验区整体规划用地范围，且部分被用于先行试验区内景观大道等市政基础设施建设，符合《土地管理法》第五十八条规定的“因公共利益需要使用土地”的情形。蓟县畜产公司主张先行试验区利用涉案土地并非属于公益事业，缺乏相应的事实和法律依据。《收地决定》的该项事实认定并无不妥，本院予以确认。

二、关于《收地决定》适用法律是否正确

蓟县畜产公司主张，《收地决定》收地的理由系因涉案土地闲置未开发超过两年，但却是依据《土地管理法》第五十八条第一款第一项的规定，因公共利益原因收回涉案土地，故该决定适用法律错误。涉案土地同时符合两种被收回的情形，由于因闲置土地收回，是无偿收回土地，而依据《土地管理法》第五十八条的规定系有偿收回土地。选择因公共利益原因收回土地，更有利于行政行为相对人蓟县畜产公司的利益。因此，陵水县政府最终基于收回涉案土地符合先行试验区开发建设的公共利益的事实，作出有偿收回土地的决定，不仅更有利于蓟县畜产公司的利益，而且符合《土地管理法》第五十八条规定的适用条件。蓟县畜产公司主张陵水县政府依据《土地管理法》第五十八条的规定收回涉案土地属适用法律错误的理由不能成立。

蓟县畜产公司还主张，先行试验区先实际使用了涉案土地，然后陵水县政府才作出《收地决定》，这种“先用后收”的做法也证明《收地决定》存在违法。2012年1月11日《先行试验区决定实施细则》发布后，先行试验区对包括涉案土地在内的土地利用进行了总体规划，部分涉案土地被用于建设先行试验区内文黎景观大道。《收地决定》作出的时间确实晚于先行试验区实际用地的时间，但是，如上所述，《收地决定》本身认定事实证据充分、适用法律正确，《收地决定》作出的时间不影响《收地决定》本身的合法性。蓟县畜产公司主张的《收地决定》作出之前先行试验区已经使用相关土地的行为，与本案被诉《收地决定》系两个独立的行为，而关于《收地决定》作出之前先行试验区的用地行为的合法性问题并非本案的审查范围，其是否合法亦不影响对于《收地决定》之合法性的认定。

蓟县畜产公司主张涉案土地当时处于人民法院查封期内，陵水县政府的《收地决定》违反了《查封批复》的规定，属适用法律错误。首先，依据《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条之规定，对行政行为合法性的审查应当依据法律、法规（行政法规和地方性法规），参照规章。而上述《查封批复》仅属于部门规范性文件，并非行政行为合法性审查的依据，故原判决未依此作为审查本案行政行为合法性的依据，并无不妥。其次，根据2010年12月18日《国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》，《查封批复》已于2010年失效，亦不能作为认定本案《收地决定》合法性的依据。再次，海南省人民代表大会常务委员会制定的《停缓建决定》第十三条第一项规定：“查封时已满两年未动工开发的土地和已满两年未完成项目投资总额百分之二十五的停缓建工程用地，由市、县、自治县人民政府决定依法无偿收回土地使用权的，作出决定的市、县、自治县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。”依据该规定，涉案土地被查封时已经闲置超过两年，陵水县政府可以决定无偿收回土地使用权，同时函请人民法院解除查封。查封土地系司法机关为保证案件的执行而作出的保全措施，收地决定是行政机关依据相应事实和法律作出的行政决定，两者分别是司法权与行政权的运用，两种权力的行使应当互相配合和尊重。司法权不能干预行政权的行使，具体到本案中，司法保全措施不影响《收地决定》本身的合法性。故蓟县畜产公司主张因涉案土地被人民法院查封，就不能予以收回的理由，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。

三、关于《收地决定》适用程序是否合法

如上所述，陵水县政府作出被诉《收地决定》基于两项基本事实，一是涉案土地闲置未开发超过两年以上，基于闲置土地原因收回；二是涉案土地被纳入先行试验区用地范围，基于公共利益需要收回。陵水县政府依据国土资源部《闲置土地处置办法》第五条、第九条、第十四条的相关规定，对涉案土地进行了闲置土地调查、认定，并向蓟县畜产公司送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》，告知其相应的听证权利，并应蓟县畜产公司的申请进行了听证。陵水县政府及其土地主管部门履行的上述一系列行为符合闲置土地的认定程序，作出蓟县畜产公司未按照规定投入资金对涉案土地进行开发建设，造成土地闲置超过两年的认定，程序合法。同时，由于涉案土地被纳入先行试验区整体规划，依据先行试验区整体规划的需要，有偿收回涉案土地亦符合《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定的“为公共利益需要使用土地的”的情形。蓟县畜产公司认为陵水县政府应当先征求蓟县畜产公司同意，才能作出《收地决定》的主张，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。

五、延伸阅读

《城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”那么，对法院查封期间闲置的土地，人民政府能否按照该第二十五条的规定无偿收回土地使用权，在《通知》（即《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》）草案讨论中存在两种观点：一种观点认为，国家法律已经明确规定了土地闲置一定期限的，应当依法征收土地闲置费或者收回土地使用权，即使法院查封的土地也不能例外。另一种观点认为，《房地产管理法》第二十五条规定调整的是土地出让合同当事人之间的出让合同法律关系，表现出国家对私权利的干预。而查封是国家公权力的介入，查封土地不属于该第二十五条规定所调整对象的范畴，且可以将法院的查封视为“除外”情况而不予收回。这样利于保护申请执行人权益。故《通知》在草案中曾采纳了后一种观点。现在，依《通知》的规定，不能排除适用该第二十五条的规定，故法院在查封房地产二年内，应当关注相关房地产是否处于二年闲置未被开发的状态，以利适时妥善处理。

（整理：董悦）

（审核：党东峰）

（编辑：董悦）