[ 信息发布:本站 | 发布时间:2023-01-16 | 浏览:902次 ]

裁判法院：最高人民法院

案 号：（2017）最高法行申6951号

案 由：土地行政管理

一、裁判要旨

1、土地储备机构并非行政机关，其不行使行政职权，亦不存在经授权行使行政职权的情形，非适格被告。

2、被征收人请求解除土地储备机构与其签订的土地收回协议的，应以委托土地储备机构实施行为的政府为被告。

3、土地权利人认为土地储备中心实施了被诉行政行为，应以其所隶属的土地管理部门为被告。

二、基本案情

经审理查明，2011年2月14日，大连市人民政府（以下简称大连市政府）作出大政地城储字[2011]003号《关于收购储备国有建设用地使用权的批复》，同意将位于大连市西岗区黑嘴子码头及周边地段176550平方米土地的国有建设用地使用权作为市土储中心的储备用地。2011年7月28日，市土储中心与第三人大连港集团签订《国有土地使用权收储补偿协议书》，其中约定大连港集团须以净地条件交付前述土地，并负责搬（拆）迁地上建筑物等事宜。2011年9月22日，大连市政府作出大政地城收字[2011]013号《国有建设用地使用权收回决定书》，收回前述土地的国有建设用地使用权。2013年8月26日，由市土储中心、西岗区政府、大连市公安局西岗分局、大连港集团以及辽宁省大连海洋渔业集团公司成立的黑嘴子水产品市场搬迁工作小组以在市场内张贴公告的形式告知包括大连龙晔贸易有限公司在内的租户该市场将于2013年11月30日前正式停业关闭等事宜。2013年10月18日，大连港集团向包括大连龙晔贸易有限公司在内的租户发布《通知》，告知其该市场土地收储和市场关闭、大连港集团与大连水产品交易市场有限公司的资产租赁协议解除等事宜，并在市场内进行广播。2013年12月1日，大连港集团下属企业大连港置地有限公司委托中国化学工程第四建设有限公司对该市场实施了拆除。

另查明，2007年1月12日，大连港集团与大连水产品交易市场有限公司签订《资产租赁合同》，约定将前者所有的位于大连市西岗区沿海街8号所属房屋、港务设施、冷库、码头、库场地及建筑物租赁给后者使用。2013年1月1日，大连龙晔贸易有限公司与大连水产品交易市场有限公司签订《商铺（摊位）租赁合同》，租赁使用位于大连市××沿海街××西岗区黑嘴子水产品市场内的商铺摊位。

三、裁判结果

综上，大连龙晔贸易有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回大连龙晔贸易有限公司的再审申请。

四、本院认为

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。”本案中，大连港集团将其所有的位于大连市西岗区沿海街8号所属房屋、港务设施、冷库、码头、库场地及建筑物租赁给大连水产品交易市场有限公司使用，大连龙晔贸易有限公司与后者签订租赁合同，经营位于前述地址（即黑嘴子水产品市场）内的商铺摊位。大连龙晔贸易有限公司主张黑嘴子水产品市场系因土地征收被市土储中心、西岗区政府强制拆迁。因此，本案争议焦点为是否存在行政强制拆除行为。

一、市土储中心根据大连市政府收购储备国有建设用地使用权的批复，与大连港集团签订土地收储补偿协议，约定大连港集团以净地条件交付土地并负责搬迁地上建筑物等事宜。此后，大连市政府作出国有建设用地使用权收回决定，收回前述土地的国有建设用地使用权。据此，案涉土地使用权并非通过征收方式收回。大连港集团在一、二审及本院组织询问中均明确表示，是根据与市土储中心签订的土地收储补偿协议的约定，由其下属企业大连港置地有限公司委托中国化学工程第四建设有限公司对黑嘴子水产品市场实施拆除，不存在政府行政强制拆除行为，并提供《拆除工程施工合同》，大连龙晔贸易有限公司对此未能提供充分证据予以反驳。在对案涉土地使用权的收储、收回的决定和实施过程中，西岗区政府亦没有作出相关的行政决定。因此，大连龙晔贸易有限公司主张市土储中心、西岗区政府直接实施强拆，没有事实根据。

二、针对黑嘴子水产品市场搬迁工作，由市土储中心、西岗区政府、大连市公安局西岗分局、大连港集团等单位成立工作小组，并于2013年8月26日在市场发布公告。大连龙晔贸易有限公司据此主张市土储中心、西岗区政府组织实施强制拆迁。但从公告内容看，主要是由前述相关单位共同负责处理包括原租户承租或购买新商铺继续经营、协助办理工商登记和税务登记及其他变更登记手续、提供优惠政策等事宜。上述事实不足以证明市土储中心、西岗区政府组织实施强制拆迁。

因此，大连龙晔贸易有限公司提起本案诉讼没有事实根据，不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，对不符合行政诉讼法第四十九条规定条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一、二审裁定驳回起诉并无不当。

《土地储备管理办法》第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”根据上述规定，土地储备机构为隶属于国土资源管理部门的事业单位。本案中，市土储中心为大连市政府下辖的事业单位，并非行政机关，不是本案适格被告，一审法院将其列为被告不妥，二审法院已予以纠正。

五、相关法律法规、司法解释

1、《中华人民共和国行政诉讼法》

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第九十一条 当合下列事人的申请符情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第三条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；

（十）不符合其他法定起诉条件的。

人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

3、《土地储备管理办法》

第三条 土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

4、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第七十四条 人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。

六、拓展阅读

1、土地储备机构的诉讼主体资格

（1）土地储备机构作为拆迁人时是否具有独立的诉讼地位。

旧的《城市房屋拆迁管理条例》虽然已经被新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》替代，通过向拆迁人颁发拆迁许可证拆迁居民房屋的方式今后不会再出现，但旧有的法律关系仍然存在，潜在矛盾纠纷仍可能出现。因此，明确之间土地储备机构获得拆迁许可证的情况下，如何确定其法律地位和诉讼地位仍然具有现实必要性。首先，土地储备机构获得拆迁许可证，属于拆迁人，其以拆迁人的身份从事的拆迁活动是民事行为，不是行政行为，不能成为行政诉讼的被告。其次，被拆迁人如果不服拆迁许可或者拆迁裁决提起行政诉讼，作为拆迁人的土地储备机构可以作为第三人参加诉讼。如上所述，取得拆迁许可的土地储备机构作为拆迁人进行拆迁活动，在本质上属于民事行为，此时，土地储备机构的行为即属于独立主体的民事活动，而非代表政府实施的行政行为，具有法律上的独立性，一旦被拆迁人因为拆迁许可和拆迁裁决提起行政诉讼，土地储备机构可以以自己的名义作为第三人参加行政诉讼。

（2）土地储备机构与行政机关没有隶属关系时能否作为行政诉讼被告。

根据《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构应当由市、县人民政府批准成立，隶属于国土资源管理部门。但实践中有些土地储备机构无论与国土资源管理部门还是地方政府均不存在隶属关系，其以自己的名义从事土地储备行为被诉时，如何确定被告？首先，如前所述，在针对土地储备行为的行政诉讼中，土地储备机构不具有独立的行政诉讼地位，不能成为行政诉讼的被告，必须以其隶属的国土资源管理部门或者地方政府为被告；其次，在没有隶属关系的情况下，应当以批准其成立的地方政府为被告，如果批准其成立的不是地方政府，而是国土资源管理部门或者其他行政机关，则应当以批准其成立的行政机关为被告。

（3）土地储备机构以公司名义进行土地储备行为时能否作为行政诉讼被告。

目前，我国存在两种性质的土地储备机构：一种为土地储备中心，隶属于土地管理部门或者隶属于地方政府的事业单位；另一种是具有国有背景的企业集团。一些地方的土地储备机构不仅包括土地管理部门所属的土地储备中心，还包括具有国有背景的企业集团，如土地开发企业和房地产公司。

以上海为例，上海市土地储备中心是市政府负责土地储备的事业单位，与上海地产集团实行两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作的组织体系。上海地产集团有限公司作为国有企业，职能是负责承担土地储备中心下达的一级开发任务，包括进行土地前期开发、滩涂造地建设管理和成陆土地的管理。如果土地储备中心直接以地产开发公司的名义从事土地储备行为，该行为被提起行政诉讼后，如何确定被告？

我们认为，此类两块牌子（土地储备中心和地产集团）、两个独立法人（事业法人和企业法人）、一套班子管理运作的土地储备机构，无论以哪个单位的名义从事具有行政行为性质的土地储备行为，都应当以其隶属的行政机关或者批准其成立的行政机关为被告。

2、土地储备机构被告资格的认定

土地储备机构是指市、县人民政府批准成立，具有独立法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。行政相对人不服土地储备机构作出的有关房屋征收类决定，应以谁为被告，存在以下两种意见：

第一种意见认为，国土资源部、财政部、中国人民银行2007年11月19日联合发布的《土地储备管理办法》第二十条第二款规定：“土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。”第十条规定：“下列土地可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（五）其他依法取得的土地。”根据上述规定，土地储备机构实施的收回国有土地等行为，属于规章授权的行政行为，行政相对人不服其作出的此类行为，依法起诉的，依据《若干解释》第二十条第三款的规定，土地储备机构为被告。

第二种意见认为，行政相对人不服土地储备机构实施的收回国有土地等行为，应以该机构隶属或批准的行政机关为被告。理由如下：

第一，我国有关土地、房地产等方面的法律、法规均明确规定收回国有土地等行为的职权由市、县级人民政府或国土资源管理部门行使，未规定可以将此类职权转授予其内设机构、派出机构或者其他组织。这也就意味着，这项职权只能由法律、法规明确授权的行政机关行使，其内设机构、派出机构或者其他组织不得行使。土地储备机构只是市、县级人民政府批准成立的事业单位，故无权实施收回国有土地等行为。

第二，《土地储备管理办法》第二条中只是规定，土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。第十条仅仅规定纳入土地储备的范围，并未将此条规定的行政行为职权授予土地储备机构行使。第十一条规定：“市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”结合这三条的规定，《土地储备管理办法》第十条规定的实施行政行为的职权仍然是由市、县级人民政府或国土资源管理部门行使。可以理解为市、县级人民政府或国土资源管理部门可以委托土地储备机构实施收回国有土地等行为。

第三，根据1989年行政诉讼法第二十五条第四款和《若干解释》第二十一条的规定，土地储备机构实施的收回国有土地等行为，应视为该机构隶属的国有资源管理部门或者地方人民政府委托其实施的行为，故不服该行为的，应以其隶属的国有资源管理部门或者地方人民政府为被告。如果在该机构没有隶属关系的情况下，应当以批准的人民政府或者国土资源部门或者其他行政机关为被告。

我们赞同第二种意见。此处需要特别注意的是，我国目前存在两种不同性质的土地储备机构。一种是隶属于土地管理部门或者地方政府的事业单位；另一种是具有国有背景的企业集团，如土地开发企业和房地产公司等。土地储备机构与国有企业集团施行两块牌子、两个独立法人、一套人马管理运作的组织体系。对于两套牌子的土地储备机构，无论以哪个单位的名义从事具有行政性质的土地储备行为，都应以其隶属或者批准其成立的行政机关为被告。

（整理：董悦）

（审核：党东峰）

（编辑：董悦）