[ 信息发布:本站 | 发布时间:2017-07-14 | 浏览:1609次 ]

“撤村并村”之法治解析

一、“撤村并村”面临“无法可依”或“有法难依”

《宪法》第六十二条第（十二）项、第八十九条第（十五）项和第一百零七条第三款分别规定全国人民代表大会批准省、自治区和直辖市的建置；国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。但是《宪法》却对行政村和行政社区的建置没有规定，而且其他法律法规规章也没有提及，留待自治组织在自治范围内解决，使得“撤村并村”面临“无法可依”的困境。

《村民委员会组织法》第三条、《城市居民委员会组织法》第六条对“两委会”的设立、撤销、范围或规模调整等做出了规定，但是就行政村、行政社区的撤并没有作出明确的规定，严格来说，使得“撤村并村”面临“有法难依”的困境。

二、遵循政策“撤村并村”面临实践难

按照中央、省级文件规定，“撤村并村”主要有将原行政村更名为新行政村，将原行政村撤销成立社区，将几个原行政村合并为一个新行政村和社区等几种常见的具体情形。实践中，关于“撤村并村”规范要素均只见之于政策性文件规定，这些规范性文件也仅对撤并人口规模、撤并比例要求、撤并保障措施等事项作出一般性、原则性要求，其他的诸如实施依据、实施主体、实施程序等具体性、操作性要素多缺失，就遵循政策“撤村并村”在实践操作层面也难度不小，特别是在“依法行政”方面，想依法办事也难以做到。纵观各地的做法，更多的是在参参照《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》关于“两委会”撤并的规定执行。

三、“撤村并村”性质范畴分析

由于“撤村并村”过程中往往涉及土地征收、房屋拆迁、户籍变更、医疗保险类别变更等与百姓利益息息相关、影响群众权利、义务的其他行政行为，容易产生诸多争议和纠纷。这些行政纠纷进入法定的突进解决，最后都会涉及“撤村并村”的大前提。基于尽早维权、依法维权、做大限度维护自身权利的维权理念的驱使，一般社会公众往往会尽可能从大前提开始，着手行政复议和行政诉讼。而且，实践中，由于县区一级的介入批复“撤村并村”，往往也就成了被诉诸的对象。囿于法律层面的依据不足，各地行政复议机关和司法机关在处理该类纠纷时，对“撤村并村”之性质、之于权利义务增减、之合法合理性等认识不足，不可避免出现了不尽一致的决定和判决，造成了法律困扰。

要厘清“撤村并村”之性质等诸要素，有必要看看其实施程序。目前全国比较一致的做法是省级、市级按照中央要求先印发指导意见，乡镇政府按照指导意见，提出撤并方案、报县一级政府批复同意，层报报省一级政府备案。看以看出，县一级政府也就是最后决定撤并的主体，所产生的一切法律责任也往往由其承担。鉴于县一级政府为行政主体，结合行政行为为行政主体作出的能够产生行政法律效果的行为这一概念，具体分析县一级政府对“撤村并村”的批复行为，应该是这样的递进关系，首先，该行为由县一级政府这一行政主体作出；其次，该行为为县一级政府按照政策规定的行政职权作出，对行政村建置予以管理的行为；再其次，县级政府作出该行为即产生行政村被撤销，新的行政村或者行政社区成立的事实和法律效果。所以“撤村并村”无疑属于行政行为。

五、“撤村并村”不可诉性分析

并非所有行政行为都可诉，这是共识。“撤村并村”虽然属于行政行为，具体属于哪一类行政行为在理论和实务中有不同理解和看法，有认为属于行政许可的，有认为属于行政指导的、有认为属于行政审批的，有认为属于行政命令的。等等，莫衷一是。在行政法律对行政行为之范畴本来就没有做出科学、严谨和细致界定的情况下，对“撤村并村”界定行政行为之类别，确实有点难度。好在行政行为的可诉或不可诉不唯类别作定性。立法虽然对行政复议和行政诉讼受理条件作出了原则性规定，但是没有涵盖所有行政行为之类别，也难以涵盖所有行政行为的性质之于相对人或利害关系人权利义务影响之有无，这是复议权和司法权自由裁量的认定范围，暨行政复议、行政诉讼实践中，基本有此共识，即该行政行为作出后，对行政相对人或者其他利害关系人的权利和义务是否产生直接影响，是否有权利义务的增减和变化。产生直接影响的即可诉，反之不可诉。要界定是否产生直接影响，必须审查行政行为的具体内容。

从目前“撤村并村”的批复来看，内容比较简单，多为“同意撤、同意成立新的”等等，至于撤并后施之于医疗、土地、房屋、户籍等行政管理领域的行政行为，则另当别论，与“撤村并村”已经分属于不同类别、不同性质，分属于不同法律关系，后者不会影响前者的性质，及后续诸多行政行为于“撤村并村”来说是独立的。但就“撤村并村”批复的“同意撤、同意成立新的”等等的简单描述和定性决定，是对整个村、整个社区普遍而言，对一般个体村民、社区居民或者其他利害关系人的诸如医疗、土地权益等等权利和义务不会产生直接的影响，不具有可诉性。实践中，也已经为司法判决所确认。至于“撤村并村”后续行政行为之可诉与否，则需要另行分析和研判，不能够一概而论。

但是，“撤村并村”这样数量庞大的行政行为，长期游离于法律的轨道之外，游离于“司法”监督之外，势必会对农村经济社会改革、发展和稳定产生难以预料的负面影响。为农村法治计，有必要尽快的加强立法、明确规范“撤村并村”之实施主体、实施程序和是实施内容，使其由高高在上的宏观政策具体为为民谋利的微观行为，用法治的手段加以规范，让“撤村并村”变为实事和好事。

作者：彭培泳

单位：宝鸡市政府法治办公室