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【裁判要旨】

1.村民个人无权对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼

《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用权人对行政机关作出的涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据上述法律和司法解释规定，只有村民委员会或者农村集体经济组织、超过半数的村民，以及土地使用权人或者实际使用人，才有权对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼，村民个人起诉没有原告资格。

2.原集体土地权利人无权对土地被征收并出让后的国有土地登记行为直接提起诉讼

如对征地行为不服，也应由涉案土地原权利人依照前述司法解释的规定进行诉讼，在征地行为未被依法否认其效力前，涉案土地原权利人与征地后的土地登记颁证行为不具有利害关系，即便是涉案土地原权利人也无权对本案被诉土地登记颁证行为直接提起诉讼。

3.不动产变更登记的，当事人只诉后序登记，不具有原告资格

《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款规定：“房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”第五条第三款规定：“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”参照该规定，对于不动产变更登记，当事人只诉后序登记行为，不诉初始登记及前序登记行为，不具有原告主体资格。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申8812号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄国亮，男，1988年10月14日出生，汉族。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省茂名市人民政府。

法定代表人许志晖。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省茂名市国土资源局。

法定代表人柯小兵。

原审第三人茂名市世和实业发展有限公司。

法定代表人戴业威。

再审申请人黄国亮因诉被申请人广东省茂名市人民政府（以下简称茂名市政府）、广东省茂名市国土资源局（以下简称茂名市国土局）以及原审第三人茂名市世和实业发展有限公司（以下简称世和公司）土地行政登记一案，不服广东省高级人民法院（2017）粤行终1350号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

1997年3月17日，世和公司与原电白县羊角镇爱群管理区签订《征用土地协议书》，征收羊角镇爱群管理区位于交椅岭地段的土地，作为建设茂名市农产品综合批发市场的用地，征地面积10万平方米。该协议签订后，世和公司在征地手续未经相关政府部门批复就开发建设涉案土地。2001年10月25日，茂名市国土资源局水东经济开发试验区分局对世和公司作出茂水国土字（1997）04号《土地违法案件行政处罚决定书》，对世和公司违法用地行为处以罚款人民币10万元。同年10月26日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）函（2001）25号《关于茂名市世和实业发展有限公司违法用地补办手续问题的批复》，同意对世和公司的违法用地行为进行处罚后再按程序补办完善用地手续。2001年12月26日，茂名市国土局经报广东省国土资源厅批准，作出茂地政（2001）062号《关于茂名市世和实业发展有限公司补办用地手续的批复》，同意世和公司补办征用羊角镇爱群管理区位于交椅岭地段范围内的集体土地10万平方米手续，并同意出让该块土地给世和公司作为建设农产品综合批发市场的建设用地。2002年4月27日，茂名市国土局与世和公司签订《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地出让给世和公司作为农产品综合批发市场的建设用地。同年4月28日，世和公司依据上述事实向茂名市国土局申请涉案土地登记。2003年3月11日，茂名市国土局向世和公司颁发茂国用（2003）字第2100038号《国有土地使用证》。

2007年7月6日，世和公司申请土地换证变更登记。同年7月8日，茂名市政府依据该申请向世和公司颁发了茂国用（2007）第03000019号《国有土地使用证》。2013年6月13日，世和公司因土地开发建设需要，将其名下的茂国用（2007）第03000019号《国有土地使用证》项下的土地分割为10块开发建设，分别向茂名市国土局申请土地变更登记。茂名市国土局经审查，同意就其分割10块土地中的一块11313.88平方米土地予以登记发证，并向世和公司颁发了茂国用（2013）第03000135号《国有土地使用证》。2017年1月3日，黄国亮以茂名市政府向世和公司颁发茂国用（2013）第03000135号《国有土地使用证》所涉的土地未经合法征收程序及发证程序违法等理由，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销茂国用（2013）第03000135号《国有土地使用证》。

另查明，黄国亮所诉的茂国用（2013）第03000135号《国有土地使用证》的权利人为世和公司，并非茂名市荔晶房地产开发有限公司。

广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09行初8号行政裁定认为，黄国亮既没有涉案土地的权属证书，也不是该地的现实际使用人，且其在举证期内没有提交有效证据证明其与涉案土地及被诉行政行为有法律上的利害关系。况且，本案所涉的土地于2001年12月26日经批准征收为国有土地，不再属于农民集体所有的土地。茂名市政府在该地已被征收为国有土地后向世和公司颁发国有土地使用证的行为，与该地的原农民集体所有人及使用人，不具有法律上的利害关系。黄国亮即使是涉案土地的原使用人，在该地被征收为国有土地后也已丧失了该地的合法使用权，故其对茂名市政府在土地被征收后在该地所实施的行政行为不具有法律上的利害关系，其据此所提起的行政诉讼，不具有原告主体资格，依据上述法律规定，应裁定驳回黄国亮的起诉。黄国亮认为涉案土地是村集体承包给其家人耕种的土地，且一直都由其家人管理使用，其应具有原告主体资格的意见。经审查，黄国亮在一审法院的询问笔录中已明确表示并不清楚本案所涉土地的具体位置，且其也没有向一审法院提交涉案土地原是其家人承包地的相关证据，故黄国亮认为其具有本案原告主体资格的主张，缺乏事实根据，对其该项主张，一审法院不予支持。此外，本案被诉茂国用（2013）第03000135号《国有土地使用证》是由茂国用（2003）字第2100038号《国有土地使用证》和茂国用（2007）第03000019号《国有土地使用证》变更登记而来，不是涉案土地的初始登记。黄国亮未对其产生实际影响的茂国用（2003）字第2100038号《国有土地使用证》提起行政诉讼，只诉茂国用（2013）第03000135号《国有土地使用证》，不符合起诉条件，亦应裁定驳回其起诉。综上，黄国亮不具有本案起诉的原告主体资格，且其只诉后续登记行为而不诉对其产生实际影响的初始登记行为，不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）的规定，裁定驳回黄国亮的起诉。黄国亮不服，提起上诉。

广东省高级人民法院（2017）粤行终1350号行政裁定认为，本案的焦点问题是黄国亮是否具有本案诉讼原告主体资格。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用权人对行政机关作出的涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”据此，有权对涉及农村集体土地行政行为提起行政诉讼的主体应当为农村集体土地的所有权人（包括村民委员会或者农村集体经济组织、过半数的村民以农村集体的名义）或者土地使用权人（包括实际使用权人）。本案中，黄国亮并非涉案集体土地的所有权人，亦未举证证明其为涉案土地原使用权人或实际使用权人，其仅依据其为该土地原所在农村集体的一员主张其具有本案诉讼主体资格，欠缺法律依据。而且，对涉案土地原权利人的权利义务造成实质影响的是土地征收行为，并非是集体土地被征收为国有土地之后的土地登记行为，即便是涉案土地原权利人亦无权直接起诉本案被诉的土地登记发证行为。一审法院认定黄国亮与本案被诉行政行为无法律上的利害关系，事实清楚，理据充分，裁定驳回黄国亮的起诉正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。黄国亮不服，向本院申请再审。

黄国亮申请再审称：（一）原征地批文早已失效，在新的办证过程中并未进行征地审批工作，本案被诉行政行为并非征地后的发证行为。（二）黄国亮作为黄塘窿村村民，且拥有涉案土地的其中两块土地的承包经营权，被诉颁证行为直接导致其权益受损，其有权提起本案行政诉讼。（三）被诉颁证行为明显、严重违法，本案有必要进入实体审理。（四）（2013）穗中法刑二重字第1号生效判决已经查明并确认本案违法颁证的事实。（五）被申请人故意提交非涉案地块的地籍档案资料作为证据，原审未作审查即驳回申请人的起诉不当。（六）一、二审法院不开庭审理，违反法定程序。综上，请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。

茂名市政府、茂名市国土局、世和公司在法定期限内均未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用权人对行政机关作出的涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据上述法律和司法解释规定，只有村民委员会或者农村集体经济组织、超过半数的村民，以及土地使用权人或者实际使用人，才有权对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼，村民个人起诉没有原告资格。本案中，黄国亮并非涉案土地的原所有权人，其以个人名义提起本案诉讼，应当提供证据证明其为涉案土地的使用权人或实际使用权人。但黄国亮在一审法院的询问笔录中已明确表示不清楚本案所涉土地的具体位置，也没有向原审法院提交涉案土地原是其承包地的相关证据。黄国亮在再审申请中提交的《土地权属证明》附图不清，亦不足以证明与本案所涉土地存在关联。而且，黄国亮虽然起诉的是土地行政登记行为，但所述理由均为征地行为违法，如对征地行为不服，也应由涉案土地原权利人依照前述司法解释的规定进行诉讼，在征地行为未被依法否认其效力前，涉案土地原权利人与征地后的土地登记颁证行为不具有利害关系，即便是涉案土地原权利人也无权对本案被诉土地登记颁证行为直接提起诉讼。因此，黄国亮不能证明其与本案被诉的土地登记颁证行为存在利害关系，其不具有本案原告资格，一、二审裁定对此认定正确，应当予以维持。

《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款规定：“房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”第五条第三款规定：“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”参照该规定，即使黄国亮符合前文分析的起诉条件可以对涉案土地登记颁证行为提起诉讼，由于本案被诉的茂国用（2013）第03000135号《国有土地使用证》是由初始登记的茂国用（2003）字第2100038号《国有土地使用证》和在先登记的茂国用（2007）第03000019号《国有土地使用证》变更登记而来，黄国亮只诉后序登记行为，不诉初始登记及前序登记行为，亦不符合起诉条件。因此，黄国亮主张其具有本案原告主体资格的理由不成立，一审裁定驳回起诉，二审裁定驳回上诉，均无不当，本院予以支持。

关于黄国亮主张一、二审法院未开庭审理属审判程序违法的再审申请理由，根据一、二审时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款之规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理迳行裁决，故该再审申请理由不成立，本院不予支持。

综上，黄国亮的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回黄国亮的再审申请。

审判长　　刘艾涛

审判员　　龚　斌

审判员　　熊俊勇

二〇一八年十二月十四日

书记员　　唐劲松

附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

3.最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定

第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。

农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。

第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。

4.最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定

第二条房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。

房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

房屋登记机构在行政诉讼法施行前作出的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

第五条同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。

原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

5.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；

（十）不符合其他法定起诉条件的。

人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

（转自行政法实务）

（编辑人：董悦）

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