[ 信息发布:本站 | 发布时间:2020-12-23 | 浏览:731次 ]

【学术关注】确立《行政处罚法》总则地位的几个问题

作者：黄学贤（苏州大学王健法学院教授、博士生导师）

摘要：在《行政处罚法》面临大修之际，如何坚守该法行政处罚总则的立法初衷，夯实该法行政处罚总则的地位，是此次修法的首要问题。要确立《行政处罚法》的总则地位，需要解决《行政处罚法》与相关特别法之间的关系，这一看似简单、实则复杂并带有全局性的基本问题。而要解决这一基本问题，则又需要认真检视《行政处罚法》与特别法之间冲突的不同情形，在此基础上解决优先适用问题。通过重申并进一步强化《行政处罚法》第2条和第64条之规定，确立除外从严规则，来切实确立《行政处罚法》的总则地位。

关键词：行政处罚法；修改；特别法；优先适用；总则地位

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2020.05.009

具有行政行为立法标杆意义的《行政处罚法》自1996年颁行以来，虽然也曾修改过，但主要是因应其他法律的修改而进行的小修小改。随着行政治理实践的发展以及行政法学理论研究的深入，实施了二十余年的《行政处罚法》面临着大修已经在所难免。2018年9月10日，全国人大常委会对外公布了《十三届全国人大常委会立法规划》。其中，修改《行政处罚法》被列为第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。这意味着，《行政处罚法》的大修已经进入快车道。一部法律的大修当然面临许多问题，何况《行政处罚法》这样一部有着行政机关“牙齿”之誉的法律。

时任全国人大常委会秘书长曹志1996年3月12日在八届全国人大四次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明》中就曾指出，在行政处罚实践中存在着“处罚随意性”的突出问题，人民群众对此很有意见。《行政处罚法》出台之后，行政法学界普遍将该法解释为“规范行政机关行使行政处罚权的基本法律”，认为该法的制定有助于“将行政处罚工作纳入统一的法制轨道”。然而实践中行政处罚“法出多门”的现象并未因《行政处罚法》的颁行而就此打住。故而，在《行政处罚法》的大修来临之际，学界关于恢复或重申其行政处罚“总则”地位的呼声日渐高涨。对此，并不是运用一般法理中的“上位法与下位法、一般法与特别法、新法与旧法”之关系处理规则就能简单解决的。

在《行政处罚法》面临大修之际，如何坚守行政处罚总则的立法初衷，夯实《行政处罚法》作为行政处罚总则的地位，是此次修法的首要问题。而要切实确立《行政处罚法》的总则地位，《行政处罚法》与相关特别法之间的关系可谓是一个看似简单，实则复杂并带有全局性的基本问题。

一、方林富案件和快乐三六五商店案所引发的问题

杭州方林富炒货店，因在店内柱子上写着“杭州最优秀炒货”，栗子的包装袋上写着“全中国最好吃的栗子”“也是世界最高端的栗子”等字样，被杭州市西湖区市场监督管理局处以责令停止发布使用顶级词汇的广告，并罚人民币20万元的行政处罚。方林富不服该行政处罚，申请行政复议，杭州市市场监管局复议结果为“维持原行政处罚”。之后，方林富把做出行政处罚的西湖区市场监管局和做出行政复议决定的杭州市市场监管局一并告到了法院。2018年5月23日，杭州西湖区人民法院做出一审判决，罚款数额由20万元调整为10万元。在方林富案件中，被告杭州市西湖区市场监管局以其广告使用“最”字绝对化用语违法为由，适用《广告法》第57条的规定处以最低限额的20万元罚款。受案法院在裁判理由中指出：“罚款是行政处罚的种类之一，对广告违法行为处以罚款，除了应适用《广告法》的规定，还应遵循《行政处罚法》的规定。《行政处罚法》第四条第二款规定了过罚相当原则，第五条规定了处罚与教育相结合原则，第二十七条第一款规定了从轻、减轻的情形。……法院作为司法机关，对行政机关的裁量，一般予以认可，但是，根据《行政诉讼法》第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更。本案20万元罚款是否明显不当，应结合《广告法》禁止使用绝对化用语所需要保护的法益，以及案件的具体违法情形予以综合认定。”法院认为，“最”字宣传确实违法，虽有社会危害性但不严重。最终受案法院以“行政处罚明显不当”为由，做出了将罚款数额变更为10万元的判决。方林富不服一审判决而提出上诉。杭州市中级人民法院做出维持原判的终审判决。

在方林富案件中，行政机关对方林富广告违法行为的认定，依据的是《广告法》第9条第（三）项；《广告法》第57条第一款、第一款第（一）项。《广告法》第9条规定：“广告不得有下列情形：……（三）使用‘国家级’、‘最高级’、‘最佳’等用语；”《广告法》第57条第一款、第一款第（一）项之规定：“有下列行为之一的，由工商行政管理部门责令停止发布广告，对广告主处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照，由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请；对广告经营者、广告发布者，由市场监督管理部门没收广告费用，处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照、吊销广告发布登记证件：（一）发布有本法第九条、第十条规定的禁止情形的广告的。”从《广告法》上述规定可以看出，西湖区市场监管局对方林富罚款20万元，是罚款处罚的最低限。一审法院将罚款20万元变更为罚款10万元，显然没有《广告法》上的依据。但是，一审法院认为，对广告违法行为处以罚款，除了应适用《广告法》的规定，还应遵循《行政处罚法》的规定。具体看，在判决方式上，一审法院的判决依据是《行政诉讼法》第77条第一款的规定，即“行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更”。在行为法上，一审法院的判决依据是《行政处罚法》第4条、第5条、第27条。具体是，《行政处罚法》第4条第二款：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第5条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”第27条第一款：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”

在另外一起因为“销售一袋过期瓜子被罚款五万元”的案件中（以下简称“快乐三六五商店案”），被告北京市延庆区食品药品监督管理局以北京快乐三六五商店销售过期食品违法为由，适用《食品安全法》第124条的规定处以最低限额的5万元罚款。但二审法院最终以“行政处罚明显不当”为由，做出了将罚款数额变更为1万元的判决。二审法院在裁判理由中指出：“《行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律，《食品安全法》是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律。在处罚食品安全违法行为方面，二者之间是一般法与特别法的关系，即通常应优先适用食品安全法，但在食品安全法没有明确规定时，可以适用行政处罚法。……行政处罚应遵循过罚相当原则，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。对违法行为施以适度的处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。如果处罚过度，则非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或抗拒执行处罚，无形中增加了行政机关的执法成本，也不利于树立行政处罚的公信力。”

显然，《行政处罚法》的第4条、第5条、第27条等条款，分别规定了行政处罚的过罚相当原则、处罚与教育相结合原则以及从轻、减轻处罚的情形。而《广告法》《食品安全法》则对相关违法行为的处罚做出了具体规定。问题在于，当《广告法》《食品安全法》已经明确具体规定了处罚的种类、幅度时，行政机关在做出行政处罚行为时，该不该再适用《行政处罚法》的有关规定？进而法院在对被诉行政行为进行审查时，能否再适用《行政处罚法》的有关规定？恰恰在这一问题上，行政机关与法院出现了极大的差异。这种在个案中表现出来的问题，实际上就是如何处理《行政处罚法》与相关特别法之间的关系的问题。这在快乐三六五商店案的裁判理由中讲得更为清楚。而对于该问题的回答则需要视《行政处罚法》与特别法之间冲突的不同情形而定。

二、《行政处罚法》与特别法之间冲突的主要情形

（一）《行政处罚法》确立的原则与特别法具体规则之间的貌似冲突

《行政处罚法》第3条至第6条分别确立了行政处罚的法定原则、公正和公开原则、处罚与教育相结合原则、充分保障当事人合法权益原则。就这几项原则而言，这是《行政处罚法》为我国行政行为立法所做出的重要贡献。此后的《行政许可法》《行政强制法》在各自原则问题的规定上，基本沿袭了《行政处罚法》的规定。问题在于，这几项重要原则在行政处罚的具体行政行为中如何发挥其功能。具体来讲，行政主体在做出行政处罚时，能否超越特别法的规定而优先适用这些原则，法院在行政审判中能否超越特别法的规定，而优先适用这些原则对被诉行政行为的合法性或者合理性进行审查。

上述方富林案件中法院认为，对广告违法行为处以罚款，除了应适用《广告法》的规定外，还应遵循《行政处罚法》的规定。也即应当适用《行政处罚法》第4条、第5条所规定的公正原则和处罚与教育相结合原则。同时，适用《行政处罚法》第27条第一款关于从轻、减轻的原则性规定。上述快乐三六五商店案件中法院认为，在处罚食品安全违法行为方面，《行政处罚法》与《食品安全法》之间是一般法与特别法的关系，即通常应优先适用《食品安全法》，但在食品安全法没有明确规定时，可以适用《行政处罚法》。实际上，对销售过期食品的处罚规则，《食品安全法》第124条的规定是非常具体明确的，并不存在没有规定的情形。《食品安全法》第124条规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（五）生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂……”在方富林案件和快乐三六五商店案件的裁判理由中，两者虽然在表述上有所差异，但问题的实质是一致的，即《行政处罚法》确立的原则与特别法具体规则之间的优先适用问题。

当特别法有具体规定时，所谓一般法确立的原则与特别法具体规则之间的冲突，其实是一种貌似冲突但实则明确的情形。当法律规则对某个行为有具体明确的规定时，任何主体都不应该在此之外适用所谓的原则，否则将会大大削弱法律规则的应有功能，有时甚至会使得整部法律规范的应有功能荡然无存。即使普遍认为该具体规则未能体现一般法律原则的精神，也只能通过修改规则来实现法律原则的精神，而不能在具体规则之外适用一般法律原则。

（二）《行政处罚法》的具体规定与特别法具体规定之间的冲突

《行政处罚法》的具体规定与特别法具体规定的冲突有两种：一是《行政处罚法》与特别法两者的规定都是具体的，且《行政处罚法》在具体规定条款中无除外规定。例如，《行政处罚法》第33条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。”该条对行政处罚适用简易程序条件的规定非常具体明确，且该条款中没有除外规定。这是一个封闭式规定。即只有符合第一，违法事实确凿，第二，法定依据，第三，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚这三个条件的，才可以适用简易程序作出行政处罚决定。任何法律都不得超越《行政处罚法》第33条的规定而设定行政处罚的简易程序。然而，实践中这种超越却不乏其例。例如，《道路交通安全法》第107条规定：“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。”《治安管理处罚法》第100条规定：“违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，处警告或者二百元以下罚款的，可以当场作出治安管理处罚决定。”显然，《行政处罚法》规定的对公民个人适用行政处罚简易程序的处罚种类是五十元或者警告处罚，而《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》规定的则是警告和二百元以下的行政处罚。对《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》而言，这是一种貌似明确，但实则与《行政处罚法》冲突的情形。换言之，《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》这两个特别法关于行政处罚简易程序的规定是违反《行政处罚法》的。这种情形下，作为行政处罚总则的《行政处罚法》应当具有优先适用的效力。

二是《行政处罚法》与特别法两者的规定都是具体的，但《行政处罚法》在具体规定条款中有除外规定。例如《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”关于行政处罚时效之规定一般是二年，但法律另有规定的则要从其规定。这是一种开放式规定。例如《治安管理处罚法》第22条规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。”因《行政处罚法》第29条有除外规定，则治安管理处罚的追诉时效则适用《治安管理处罚法》六个月的规定。类似的情形还有《行政处罚法》第8条关于处罚种类设定之规定、第20条关于级别管辖和地域管辖之规定、第45条关于申请行政复议或提起行政诉讼行政处罚不停止执行之规定等。

例如，近几年来，在环境保护、食品安全、广告管理等领域，为了严厉打击相关违法行为，在修改《环境保护法》《广告法》《食品安全法》等法律时，增加了一些新的处罚种类。例如，2014年4月24日修订通过，2015年5月1日起施行的《环境保护法》第59条规定的按日连续罚款、第63条规定的行政拘留。2014年4月24日修订通过，2015年10月1日起施行《食品安全法》第123条规定的最高30倍罚款、行政拘留以及第135条规定的市场禁入。2015年4月24日修订通过，2015年9月1日起施行《广告法》第55条、第57条、第58条规定的法定罚款最低最高限额，第70条规定的职位禁入等。这些新的行政处罚种类不仅突破了传统的行政处罚手段，也显然超越了《行政处罚法》的一般规定。但能否认为这些特别行政法的规定违反了《行政处罚法》呢？显然不能。因为《行政处罚法》第8条规定：“行政处罚的种类：……（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”这一开放式的规定赋予了法律和行政法规在六种处罚种类以外设定其他处罚的权力。因而，这些处罚种类的规定符合《行政处罚法》第3条规定的“处罚法定原则”。应当注意的是，除外之规定是只适用于法律，还是既可以是法律，也可以是行政法规，则要看具体规定。实际上这种情形看似冲突，但实质并不冲突。因而应当适用特别法的规定。此外，在涉及有关法律适用时，时常有人依据某个法律是全国人大通过的，还是全国人大常委会通过的，以此来决定优先适用的问题。确实，在立法上，有的法律只能由全国人大制定，而不能由全国人大常委会制定。例如，《立法法》第7条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”但是，能否就认为全国人大制定的法律，其位阶就高于全国人大常委会制定的法律呢？我们认为，两者只是职权的划分，而不存在位阶的高低。在这个问题上，《立法法》的本意应当在于强调某些事宜只能由全国人大立法，例如关于诉讼制度，并不能简单地讲全国人大通过的法律其地位就必然大于全国人大常委会通过的法律，从而就一概优先适用全国人大通过的法律，而要看具体情况。例如全国人大通过的《行政处罚法》与全国人大常委会通过的《广告法》《食品安全法》《环境保护法》等。近年来，对从业禁止、职位进入、失信惩戒等手段的运用日盛。对此，虽不乏赞誉，但也质疑不断。对这些行为是否属于行政处罚，主要应从两个方面予以识别：一是行为特征；二是规定该行为的规范形式。关于行政处罚行为的行为特征，我国行政法学理中曾经有过“实质判断标准”和“功能性考量标准”之争。“实质判断标准”认为，可从“行政性”“具体性”“外部性”“最终性”“制裁性”“一次性”等特征上判断一个行为是否属于行政处罚行为，并提出“制裁性”是行政处罚最本质的特性；“功能性考量标准”认为，是否将某种有争议的行政措施视作行政处罚，关联着能否实现相关立法所期待的维护行政相对人的权利和利益、确保依法行政、确保行政管理的有效性、维护法的安定性以及实现程序经济原则等功能。在大体维持形式性界定标准的前提下，将没有必要进入个案的功能要素予以裁减，进而考量各种相冲突的功能的重要性，并借此做出判断，是在个案中界定行政处罚行为的可由之路。实际上，不管采用哪一种标准，行为的行政性、外部性、制裁性是行政处罚行为的基本特征。此外，还要看规定该行为的规范形式，即是否符合《行政处罚法》第8条到第14条规定的设定规则。

三、切实确立《行政处罚法》的总则地位

《行政处罚法》颁行之初就有学者指出，《行政处罚法》的制定将极大程度改善行政立法和执法过程中存在的设定行政处罚权的主体乱、实施行政处罚主体乱、行政处罚种类乱、行政处罚的规则乱和行政处罚的程序乱等“五乱”状况。可以肯定的是，《行政处罚法》实施二十多年以来，取得了重大成效，但这一初衷并未完全实现。值此修法之际，必须重申《行政处罚法》在行政处罚领域的总则地位。这一总则地位要贯穿在从立法，到执法再到司法的整个程序中，而不能孤立在某个程序环节。在整个程序环节中，立法是前提，执法是核心，司法是保障。

（一）重申并进一步强化《行政处罚法》第2条和第64条规定

《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚的设定和实施适用本法。”就该条的文本规定看，任何行政处罚的设定与实施都应该适用《行政处罚法》。由此在理论上奠定了《行政处罚法》在行政处罚领域的“宪法性”地位。行政处罚的设定必须严格遵守《行政处罚法》第9条至第14条的规定，这在理论上一般不会产生任何问题。因为从第9条至第14条非常明确地规定了从法律到行政法规，再到地方性法规乃至规章的行政处罚设定问题。第14条还特别强调了除第9条、第10条、第11条、第12条以及第13条的规定以外，其他规范性文件不得设定行政处罚。因此，行政处罚设定的违法很容易识别。因行政处罚设定的违法而导致行政处罚依据的违法，进而直接产生行政处罚行为违法的问题也显而易见。但是，行政处罚的具体实施会因行政处罚领域的多样，及至依据的多样，而产生诸多引起纷争的问题。《行政处罚法》与特别法之间的关系问题，也主要发生于行政处罚具体实施中。例如，上述的方林富案件和快乐三六五商店案件。对《行政处罚法》第2条中规定的行政处罚的实施“适用本法”，绝不能作简单的理解。这正是本文第二部分探讨的意义所在。

为了确立《行政处罚法》的总则地位，该法第64条第2款规定：“本法自1996年10月1日起施行。本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”为了彰显其总则地位，《行政处罚法》第64条甚至还对“与本法规定不符合的法规和规章”设定了修订的最后期限。对于该法第64条中仅仅强调“本法公布前制定的法规和规章”，笔者认为，是为不足。因为仅从文本规定上来看，该条只是再次强调了法律位阶的一般理论在行政处罚中的表现，并没有什么特殊之处。这样的规定很容易让人理解为其他法律就可以超越《行政处罚法》之规定。实际上，《行政处罚法》生效后，所有涉及行政处罚的法律、法规、规章和行政规范性文件均不得有违《行政处罚法》。《行政处罚法》第1条关于立法目的的规定，第2条关于适用范围的规定，对此的意蕴已经再清楚不过了。也就是说，“《中华人民共和国行政处罚法》是由全国人民代表大会制定和通过的基本法律。其基本地位和法律效力仅次于宪法。是我国法律形式体系中的‘二级大法’。有关其他法律形式涉及行政处罚的不得与本法抵触”。

（二）除外规定必须从严

《行政处罚法》修改在即，如何处理《行政处罚法》与特别法的关系，应当在修法时做出清楚明确的规定。我国台湾地区“行政罚法”第1条规定：“其他法律有特别规定时，从其规定。”就该条的文本规定而言，该条的目的在于“制定共通适用于各类行政罚之统一性、综合性法律，期使行政罚之解释与适用有一定之原则与准绳”。确实，台湾地区的这一立法方式在客观上明确了“行政罚法”的普通法性质，即只有在其他法律对行政处罚的责任要件、裁处程序及其他适用法则另外有特殊规定时，方能突破“行政罚法”，否则必须一律优先适用“行政罚法”。但是，这一立法方式并不能确保统一行政处罚立法的基本理念及其规则得到有效实施。因为其他特别法律有可能严于统一立法，也有可能宽于统一立法。甚至在同一部法律中，有的规则严于基本法，而有的规则宽于基本法，如果采用概况式的规定，则势必造成认定上的困难。因此，我国《行政处罚法》不宜采用台湾地区“行政罚法”的立法模式。

如果一部法律在总则部分一揽子式地规定“其他法律有特别规定，从其规定”，这不仅不是突出了该法的“总则”地位，相反则是降低了其地位。因此，未来《行政处罚法》的修改绝不应当做如此规定。应当强化现有《行政处罚法》第2条的规定以及第64条的规定精神，以切实增强其“总则”地位。至于个别条款可以根据具体管理领域的需要，做出特别性的例外规定。当然，在一部具有总则地位的法律中，这种除外规定也不宜太多，仅限于必要之限度。而且，为了确保《行政处罚法》的总则地位，务必使得例外之法律规定严于《行政处罚法》。

台湾地区著名行政法学者汤德宗教授，对台湾地区“行政程序法”第3条的研究值得我们关注。台湾地区“行政程序法”第3条规定：“行政机关为行政行为时，除法律另有规定外，应依本法规定为之。”正如汤德宗教授所指出的，该条除了表明“行政程序法”适用于行政行为之外，并重申“行政程序法”作为行政机关通用的行政程序基本法的立法定位。但是，“这点看似简单明白，其实大有学问”。“行政程序法”第3条中所谓“除法律另有规定外，应依本法规定为之”，至少应当具有以下几重意义：第一，“须其他法律有较本法严格之程序规定，始得排除本法程序规定之适用”。否则，“则本法势被架空，无处适用，而形同虚设！所谓确保‘依法行政’‘保障人民权益’等诸立法目的自亦无从实现。因此，所谓‘法律另有规定’显然系指‘其他法律另有较本法更严格之程序规定’！此乃本法作为‘行政程序基本法’的第一义”。第二，“其他法律之程序规定是否较本法严格，应从严个别认定”。即“应按‘正当行政程序’要素，逐项检查认定某个法律规定的某项程序，是否较本法严格，从而应优先于本法二适用”。第三，“本法‘正当行政程序’规定对于应适用本法之主体，所为应适用本法之行政行为，仅具有补充效力”。即“如其他法律关于原属本法适用主体，作成原应适用本法之行政行为的程序规定，较本法所定之‘正当程序’宽松时，本法正当程序之规定即自动产生补充适用的效力。亦即，本法‘正当行政程序’有‘自动补强’的作用”。汤德宗教授所揭示的“例外从严”“个别认定”“自动补强”规则，应当为我们修订《行政处罚法》时所借鉴。如此，才能真正确立《行政处罚法》的总则地位。

实际上，我国已有立法实践中的积极成果，也为未来修改《行政处罚法》处理相关关系，确立行政处罚基本法的地位，提供了可资借鉴的有益经验。例如，原《行政复议条例》第29条规定：“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起十五日内提出，法律、法规另有规定的除外。”第46条规定：“复议机关应当在收到复议申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。”显然，《行政复议条例》这两条中的除外规定，无论是时效，还是法律位阶，均适用的是宽松原则，而非从严原则。这样的规定不利于保障当事人的合法权益。而《行政复议法》第9条则规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第31条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”显然，《行政复议法》这两条的规定，在时效和法律位阶上均采用了从严原则，这样的规定无疑有益于保障当事人的合法权益。

本文刊于《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2020年第5期，第69—75页，为阅读方便，此处删去原文注释和参考文献，如有媒体或其他机构转载，请注明出处。

（转自：苏州大学学报）

（编辑人：董悦）

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