[ 信息发布:本站 | 发布时间:2023-02-08 | 浏览:657次 ]

裁判法院：最高人民法院

案 号：（2020）最高法行申2169号

案 由：行政强制

一、裁判要旨

一般而言，判断行政诉讼的南昌市青山湖区人民政府是否适格，既要审查该机关是否是行政行为的作出者，亦应审查行为者是否具有行政主体资格。倘若存在授权、委托等职权转移情形的，则应当按照《行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条等条款的规定，确定适格南昌市青山湖区人民政府。

但有职权者，并不必然是行为者。在确定适格南昌市青山湖区人民政府时，主要是审查行为者是否具有普遍意义上的行政职权，从而判断其是否具有行政主体资格；而南昌市青山湖区人民政府是否具有作出被诉行政行为的法定职权，则是认定南昌市青山湖区人民政府是否超越职权、被诉行为是否合法的实体审查内容。

二、基本案情

经审理查明，涉案房屋位于南昌市××××胡村，房屋产权证记载的面积为651.98m2。因青山湖区李巷村旧城改造项目需要，南昌市青山湖区人民政府对李巷村旧城改造规划红线内的房屋及其附属物实施征收，涉案房屋在征收范围内。

南昌市青山湖区人民政府于2014年8月1日发布《房屋拆迁公告》，2014年9月30日王春红与青山湖区拆迁办签订《李巷村旧城改造农房拆迁安置协议书》（编号：C160、C161、C160—1），其中C160协议以王春红儿子胡晨、王春红前夫的父亲胡云生名义签订，王春红代签，补偿安置面积为372.54m2，另有补充协议增加阳台面积7.57m2；C160—1协议以王春红女儿胡蜜名义签订，王春红代签，补偿安置面积为350m2。因本案涉案房屋外的一经营性房屋也在征收范围内，同日，王春红与青山湖区拆迁办签订《李巷村旧城改造农房拆迁安置协议书》（编号：C161），安置补偿面积为21.34m2。后因南昌市旧改指挥部决定自2015年1月1日起对农房临时安置补偿费发放标准进行调整，王春红家庭户为享受新的临时安置过渡费待遇，2015年1月5日由胡云生代表其家庭户重新签订三份安置补偿协议，协议内容与王春红代签的三份协议内容基本一致。

后胡云生分别对实际应获得的C160、C160—1、C161的拆迁补偿款数额进行了最终确认。2016年5月李巷村民委员会代征迁部门发放了王春红家庭户房屋拆迁全部补偿款项，该款项由胡云生领取。后胡云生在本案开庭审理时到庭陈述，上述款项全部用于王春红子女的开销。

另查明，2016年4月，涉案房屋被拆除。

证明以上事实的材料有：《房屋拆迁公告》、《李巷村旧城改造农房拆迁安置协议书》、银行交易单据、庭审笔录等。

三、裁判结果

综上，被申请人青山湖区政府并非本案被诉强制拆除行为的适格被告。经法院释明，再审申请人拒绝变更被告，坚持本案诉讼。因此，一审法院裁定驳回再审申请人的起诉，二审法院裁定驳回上诉、维持原裁定，均无不当。王春红的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人王春红的再审申请。

四、本院认为

根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。一般而言，判断行政诉讼的被告是否适格，既要审查该机关是否是行政行为的作出者，亦应审查行为者是否具有行政主体资格。倘若存在授权、委托等职权转移情形的，则应当按照《行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称《适用解释》）第二十条等条款的规定，确定适格被告。

根据原审查明的事实，江西省南昌市青山湖区政府房屋征收领导小组办公室（以下简称“青山湖区征收办”）负责涉案农房拆迁安置工作，村委会配合其拆迁安置。当地村委会已出具说明，涉案房屋系由其委托拆房公司实施拆除，故涉案强制拆除行为应当视为青山湖区征收办作出。根据青山湖区政府办公室下发的湖政办发[2015]17号文，青山湖区征收办隶属于江西省南昌市青山湖区住房和城市建设局（以下简称“青山湖区住建局”），根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款的规定，在没有法律、法规或规章授权的情况下，青山湖区征收办作为下设机构并不具有行政主体资格，其行使行政职权的行为应当由所属的行政机关承担相应责任。

根据《行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据江西省南昌市青山湖区机构编制委员会于2016年10月19日下发的《关于区住建局征收拆迁职能划转至区旧改办的通知》，该区房屋征收、补偿安置等工作职能已由住建部门划转至江西省南昌市青山湖区旧城改造办公室（以下简称“青山湖区旧改办”）。经查，根据《南昌市青山湖区旧城改造办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》，该办是依据《青山湖区政府职能转变和机构改革实施方案》设立，“为区政府主管旧城改造事务的工作部门，正科级建制”，并核定了“机关行政编制5名”，具有独立的行政主体资格。根据上述分析，一、二审法院向再审申请人释明被申请人青山湖区旧改办是本案适格被告，并无不当。

再审申请人提出涉案房屋属于集体土地上的房屋，应当适用《中华人民共和国土地管理法》等法律法规关于“市、县政府组织实施征收”的规定，认定被申请人青山湖区政府为本案适格被告。但有职权者，并不必然是行为者。在确定适格被告时，主要是审查行为者是否具有普遍意义上的行政职权，从而判断其是否具有行政主体资格；而被告是否具有作出被诉行政行为的法定职权，则是认定被告是否超越职权、被诉行为是否合法的实体审查内容。就本案被诉强制拆除行为而言，依据查明的事实和法律法规所确定的规则，能够明确适格被告。再审申请人推定被申请人青山湖区政府为被告的主张，本院无法支持。

五、案例评析

本案争议焦点是本案的适格被告是不是青山湖区政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。该条即明确了“谁行为，谁被告”的原则。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，南昌市青山湖区人民政府在2015年5月14日作出湖政发〔2015〕17号《青山湖区人民政府办公室关于成立南昌市青山湖区房屋拆迁领导小组的通知》，批准成立青山湖拆迁办，隶属于青山湖住建局，为青山湖区政府主管旧城改造事务的工作部门。根据上述法律规定，青山湖拆迁办基于集体土地房屋征迁安置工作对外所引发的相关法律责任应由青山湖住建局承担。从本案所实施的一系列行为来看，无论是签订《李巷村旧城改造农房拆迁安置协议书》，还是签订《房屋拆除协议》以及对案涉房屋的拆除行为，均分别是由青山湖拆迁办以自己的名义或者通过转委托，以购买社会服务的方式来实施的，对此不仅有青山湖拆迁办、李巷村村委会的《情况说明》为证，还有负责实施具体拆迁工作的南昌绿荫拆房工程有限公司的《情况说明》相佐证，足以认定。因此，青山湖住建局作为独立的行政主体才是本案的适格被告。但根据南昌市青山湖区机构编制委员会湖编发〔2016〕15号《关于区住建局征收拆迁职能划转至区旧改办的通知》精神，青山湖拆迁办的职能已于2016年10月划转至南昌市青山湖区政府旧城改造办公室，该机构系依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。青山湖旧城改造办公室在2018年5月8日出具《情况说明》证实，因工作职能调整，南昌市青山湖区拆迁领导小组办公室由南昌市住房和城乡建设局调整至南昌市青山湖区旧城改造办公室。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，基于行政职权变更的原因，青山湖拆迁办实施行政行为的法律责任依法应由青山湖区旧改办公室承担。本案对行政相对人王春红的权益有实质性影响的，是青山湖拆迁办以自己的名义或转委托实施的行政行为，故王春红向一审法院起诉时，应以对外有行政主体资格的青山湖区旧改办为适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更，已经立案的，应当裁定驳回起诉。

（整理：董悦）

（审核：党东峰）

（编辑：董悦）