市生态环境局的派出机构是否具有行政处罚主体资格? |
[ 信息发布:本站 | 发布时间:2020-10-09 | 浏览:612次 ] |
2019-06-24 10:35 垂直管理是党的十八届五中全会确定的重大环保制度改革，有利于增加环境执法的统一性、权威性和有效性，对克服地方保护主义和行政干预、提高环境执法的公平公正性和执法效力具有重要的现实意义。中共中央办公厅、国务院办公厅2016年印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》要求环境执法重心向市县下移，强化属地环境执法，调整市县环保机构管理体制。市级生态环境局实行以省级生态环境厅为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。县级环保局调整为市级生态环境局的派出分局，由市级生态环境局直接管理。
陕西省各设区市生态环境局将辖区内各区县环保局重新组建为是生态环境局分局，作为其派出机构，依法行使生态环境监督检查工作。各环保分局在行政执法前，厘清法律主体地位是一个基础性问题。解决这一问题，派出机构和派出机关、具有管理公共事务职能的组织之间的行政执法主体资格是极易混淆而又需要明确的问题。
一、派出机构和派出机关、具有管理公共事务职能的组织
二、以救济途径看环保分局的法律地位
复议和诉讼是对行政处罚救济的主要途径，从这个侧面来看环保分局的法律地位更加清晰。根据行政处罚法的相关规定，行政处罚由行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。在垂改后，是市态环境局是辖区内对生态环境违法行为有行政处罚权的行政机关，各县（区）分局作为市局的派出机构，只有经法律、法规授权才能以自己名义实施行政处罚。
《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第二项:“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”
从《行政复议法》和最高人民法院的司法解释可以看出，派出机构的法律地位要视具体调整或设立该派出机构的法律、法规和规章的授权而论。派出机构在行政复议中如果法律、法规和规章没有明确授权的则该派出机构的行为即为设立该机构的机关的行为。派出机构是否具有行政诉讼被告的主体资格主要取决于是否获得法定授权及是否超越授权。尽管派出机构不具有法人主体地位，但应当具有行政主体资格和授权范围内的承担法律责任能力，有权在自己的职责范围内独立行使检查权以及独立地收集证据、认定事实、适用法律等。
三、生态环境部门派出机构依法行政的建议
一是修订现行生态环境法律法规。纵观我国环境保护法律体系监督检查的基本表述为县级以上人民政府生态环境部门对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理，在垂改之后县级生态环境部门都会变成分局，派出机构如何依法行政必须要依法依规进行。
二是依法授权派出机构行政执法的权限。例如公安派出所可以以自己的名义作出警告和500元以下罚款的行政处罚，生态环境执法可以参照公安机关的做法，适当放宽派出机构的行政执法权限。
三是加强执法队伍建设。以此次生态环境综合行政执法改革为契机，加强基层执法队伍建设，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。
作者：齐婧茹律师
市生态环境局的派出机构是否具有行政处罚主体资格? 2019-06-24 10:35 垂直管理是党的十八届五中全会确定的重大环保制度改革，有利于增加环境执法的统一性、权威性和有效性，对克服地方保护主义和行政干预、提高环境执法的公平公正性和执法效力具有重要的现实意义。中共中央办公厅、国务院办公厅2016年印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》要求环境执法重心向市县下移，强化属地环境执法，调整市县环保机构管理体制。市级生态环境局实行以省级生态环境厅为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。县级环保局调整为市级生态环境局的派出分局，由市级生态环境局直接管理。
陕西省各设区市生态环境局将辖区内各区县环保局重新组建为是生态环境局分局，作为其派出机构，依法行使生态环境监督检查工作。各环保分局在行政执法前，厘清法律主体地位是一个基础性问题。解决这一问题，派出机构和派出机关、具有管理公共事务职能的组织之间的行政执法主体资格是极易混淆而又需要明确的问题。
一、派出机构和派出机关、具有管理公共事务职能的组织
二、以救济途径看环保分局的法律地位
复议和诉讼是对行政处罚救济的主要途径，从这个侧面来看环保分局的法律地位更加清晰。根据行政处罚法的相关规定，行政处罚由行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。在垂改后，是市态环境局是辖区内对生态环境违法行为有行政处罚权的行政机关，各县（区）分局作为市局的派出机构，只有经法律、法规授权才能以自己名义实施行政处罚。
《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第二项:“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”
从《行政复议法》和最高人民法院的司法解释可以看出，派出机构的法律地位要视具体调整或设立该派出机构的法律、法规和规章的授权而论。派出机构在行政复议中如果法律、法规和规章没有明确授权的则该派出机构的行为即为设立该机构的机关的行为。派出机构是否具有行政诉讼被告的主体资格主要取决于是否获得法定授权及是否超越授权。尽管派出机构不具有法人主体地位，但应当具有行政主体资格和授权范围内的承担法律责任能力，有权在自己的职责范围内独立行使检查权以及独立地收集证据、认定事实、适用法律等。
三、生态环境部门派出机构依法行政的建议
一是修订现行生态环境法律法规。纵观我国环境保护法律体系监督检查的基本表述为县级以上人民政府生态环境部门对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理，在垂改之后县级生态环境部门都会变成分局，派出机构如何依法行政必须要依法依规进行。
二是依法授权派出机构行政执法的权限。例如公安派出所可以以自己的名义作出警告和500元以下罚款的行政处罚，生态环境执法可以参照公安机关的做法，适当放宽派出机构的行政执法权限。
三是加强执法队伍建设。以此次生态环境综合行政执法改革为契机，加强基层执法队伍建设，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。
作者：齐婧茹律师
编辑人：程丽媛 做人如秦，做事如轩。受人之托，忠人之事。 勤勉尽责，专业精通。多元宽容，务实创新。 陕西秦轩律师事务所 地址：陕西宝鸡市金台大道17号科技大厦三楼 咨询电话：0917-3318989、3809991 13571710013、13209200688
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