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政府法务


从行政处罚纠纷看行政行为的合法与正当

[ 信息发布:本站 | 发布时间:2019-07-31 | 浏览:144次 ]

基本案

原告:余某某、某司法鉴定所

被告:陕西省司法厅、中华人民共和国司法部

本案委托人陕西省司法厅收到举报称,二原告通过套用他人图谱,修改酒精检测图谱,出具虚假鉴定报告共33份。并在日常的司法鉴定工作中,存在着大量的他人代签名的违法情形,严重损害他人合法权益,损害司法公信力。经查实,陕西省司法厅作出决定给予原告停业整顿、撤销登记的行政处罚。经原告二工作人员复议,原处罚决定被司法部依法撤销。陕西省司法厅经重新调查,对二原告作出撤销鉴定人、鉴定机构资质的行政处罚。二原告对处罚决定不服,起诉至北京市朝阳区人民法院。朝阳区人民法院认为二被告作出的处罚决定和复议决定书程序、内容合法,驳回二原告诉讼请求。后二原告上诉至北京市第三中级人民法院,二审法院维持一审裁判。

争议焦点

1. 关于实施行政行为的法定职权是否合法

2. 关于被诉行政行为认定的事实是否清楚

3. 关于被诉行政行为的法律适用是否适当

4. 关于行政执法程序是否合法

代理思路

从法定职权、事实调查、行政程序、法律依据等方面进行合法性论证,证明省司法厅作出的行政处罚事实清楚、适用法律适当,程序合法。

一、基本观点及主要理由

1.省厅认定原告套用他人图谱、篡改检验数据、提供虚假鉴定意见,事实清楚、证据确实充分。

经过调查核实,原告出具的毒物检验报告书中所依附的酒精检验图谱生成时间早于鉴定受理时间,且多个鉴定报告均使用同一图谱,可以认定其出具虚假鉴定意见。关于司法部司法鉴定科学技术研究所质量管理处的回函,该厅认为,回函只是参考证据,不是行政处罚决定认定事实的主要或唯一证据,其效力强弱对本案事实认定无决定性影响。

根据多份报告使用同一图谱、图谱生成时间早于鉴定受理时间的情形,足以认定为虚假鉴定意见。不真实、与实际情况不一致即为虚假,能否再次鉴定并不影响对虚假鉴定意见的定性。

该厅并未以他人代替鉴定人在鉴定意见书上签名为由认定鉴定意见书为虚假鉴定。

2.被诉《处罚决定书》依据正确、定性准确、处罚适当。

当事人不仅仅指被鉴定人,也包括委托人、有利害关系的人。原告套用他人图谱、篡改检验数据、出具虚假鉴定意见的行为,违反了《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》、司法部《司法鉴定机构登记管理办法》,扰乱了公安机关执法权的正确行使,损害了公众交通安全的合法权益,甚至于导致本应受到刑事追究的危害公共安全行为受到了较轻的治安处罚或者免于处罚,妨碍了国家公权力的正确实施,造成了重大损失。

本案呈现出的套用图谱、篡改数据对委托人的影响、损害甚于检材丢失、延误鉴定,原告将“重大损失”限于无法应诉甚至败诉,没有事实和法律依据。

3.被诉《处罚决定书》程序合法。

就本案而言,社会关注度高,且公安机关亦介入调查,该厅就本案的调查取证、事实认定、法律适用、处罚程序均严格依法进行,对原告的陈述申辩、听证等程序权利亦给予了充分保障,事实清楚、法律适用正确、程序合法。

综上,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

二、方式方法

全面收集余某某、某司法鉴定所作出的虚假司法鉴定报告,对比公安机关委托时间与鉴定报告生成时间、对比鉴定报告与血液检测图谱的时间和数值、对比具有明显虚假情节的鉴定报告与档案库中现有的其他鉴定报告,并且向委托方公安机关发函或到现场确认上述虚假鉴定报告是否用于交通事故责任认定。

证据形成证据链显示,余某某、某司法鉴定所作出虚假司法鉴定报告、在鉴定报告上代签字情况属实。

法院裁判

法院认为,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为系陕西省司法厅作出的行政处罚决定及维持该处罚决定的行政复议决定,因此本院从行政处罚决定和复议决定作出的法定职权、认定事实、处罚决定的执法程序及复议程序的履行、处罚决定和复议决定的法律适用及裁量权运用是否得当等方面对行政行为的合法性进行了全面的审查。

一、关于实施行政行为的法定职权

《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》 ( 2015 修正)第三条规定国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。《司法鉴定机构登记管理办法》第十条规定,省级司法行政机关负责本行政区域内司法鉴定机构登记管理工作。同时,作为登记管理机关,依据上述《决定》第十三条和《办法》第四十条的规定,具有针对因严重不负责任给当事人合法权益造成重大损失的或者故意做虚假鉴定的行为,给予司法鉴定机构停止执业三个月以上一年以下乃至撤销登记的处罚的行政权力。据此,本案中,陕西省司法厅作为省级司法行政机关,针对在其辖区内登记的司法鉴定机构的违法行为具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。

二、关于被诉行政行为认定的事实

该问题也是本案原、被告争议的焦点,涉及被诉处罚决定认定的事实证据是否充分以及证明标准等问题。对此本院认为,被诉处罚决定认定原告在鉴定工作中存在两种行为即“套用他人图谱、篡改检验数据,提供虚假鉴定意见”和“由他人代替鉴定人在鉴定意见书上签名”。合议庭认为二被告提交的证据具有证明检验报告书和鉴定意见书图谱被套用、数据被篡改、报告存在虚假情形的高度盖然性,对该事实本院可以确认。

三、关于被诉行政行为的法律适用

本案中陕西省司法厅作出行政处罚适用的罚则为《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》第十三条第一款第(一)项及《司法鉴定机构登记管理办法》第四十条第(一)项的规定,即因严重不负责任给当事人合法权益造成重大损失是应当给予行政处罚或追究刑事责任的违法行为。合议庭认为,根据二被告提交的证据可以认定,原告的行为表现为出具了 33 份检验报告书和鉴定意见书,报告中普遍存在套用图谱、篡改数据的情形。基于以上事实,首先,鉴定意见的虚假性已经毋庸置疑;其次,作为司法鉴定机构本应保持高度的责任心,遵守法律、秉持职业道德和执业纪律开展鉴定活动。而其出具的鉴定意见存在如此多的严重问题,其行为的客观表现已经足以说明其开展鉴定工作并未尽职尽责,严重不负责任。关于行政处罚的种类、幅度是否适当,合议庭认为,行政处罚的作出应遵循“过罚相当”的原则,行政机关应根据违法行为人实施违法行为的情节、社会危害性程度等因素选择最相适应的处罚种类及幅度。

就本案而言,合议庭认为原告从事的违法鉴定活动符合情节严重,具有相当社会危害性的条件。因此,给予撤销登记的行政处罚并未违反“过罚相当”的基本原则,本院应予支持。

四、关于行政执法程序

《中华人民共和国行政处罚法》规定了作出行政处罚应遵循的基本程序。陕西省司法厅实施行政处罚过程中,调取、收集了证据,履行了作出行政处罚前的告知环节,召开了听证会, 保障了行政对人的陈述、申辩权,该厅实施行政处罚的执法程序符合法律规定。

综上,原告要求撤销被诉《处罚决定书》和《复议决定书》的理由不能成立 。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定,判决如下:驳回原告的全部诉讼请求。

法律评析

该案系中央政法委批转、中央地方媒体持续关注、司法部撤销第一次行政处罚决定后重新处理的撤销鉴定人鉴定所司法鉴定资格的行政争议。原告在从事血液酒精含量检测司法鉴定过程中,套用他人图谱、撰改检测数据(血液数据一次生成无法修改,故造假只能套用他人或者手动修改),使可能醉驾入刑者按酒驾处理。两年来30多件,严重妨害执法权的公正运行,但立法主要是针对损害委托人利益造成严重后果的处罚,在法律适用上存在一定障碍,后经多方论证,按照立法精神拓展法条本意,对其予以处罚。

作为司法鉴定人和司法鉴定机构,其出具的司法鉴定结果是执法机关行使公权力的技术性、专业性判断依据,直接影响到国家法律的实施、社会公平正义的实现。因此,虚假的鉴定意见损害的是国家公权力的有效运行,是对整体社会诚信度的极大打击,其社会危害程度显而易见。正是基于司法鉴定机构从事的鉴定活动的上述特点,国家法律对司法鉴定机构的职业资格有严格的限定标准。《司法鉴定程序通则》中明确规定,司法鉴定机构和司法鉴定人进行司法鉴定活动,应当遵守法律、法规、规章,遵守职业道德和执业纪律,尊重科学,遵守技术操作规范;司法鉴定人应当依法独立、客观、公正地进行鉴定;司法鉴定机构和鉴定人应当保守在执业活动中知悉的国家秘密、商业秘密,不得泄露个人隐私。从规定中不难看出,司法鉴定工作兼具专业性和法律性。鉴于司法鉴定工作间接承担着维护社会公平正义的职责,司法鉴定机构不仅要求具有相应专业技术知识,同时也必须忠于法律、忠于事实。客观、公正、诚信是其司法鉴定机构开展司法鉴定工作必须应遵循的准则。

为了维护司法公正,司法厅作出了最严厉的处罚。因该案处罚结果,可能导致原告被追究刑事责任,其穷尽程序对抗激烈,一审程序中,代理律师完善了处罚决定书的表述问题,证据提交问题,经法院对全案的细致评价最终确认了司法厅撤销其鉴定人资格的行政处罚合法,认可了律师在调查处理过程中的意见。

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