【摘要】
修建性详细规划是以城市、镇总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计，是城乡详细规划的一种。编制修建性详细规划主要任务是满足上一层次规划的要求，直接对建设项目作出具体的安排和规划设计，并为下一层次建筑、园林和市政工程设计提供依据。行政机关批准修建性详细规划的行为并不直接对公民、法人或其他组织设定权利、加负义务，当事人对该行为不具诉权。
□案号一审：(2016)渝04行初67号 二审：(2017)渝行终283号
【案情】
原告：李家武。
被告：重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府(以下简称彭水县政府)。
原告李家武有房屋一栋，位于彭水县郁山镇南京社区1组，在福禄居项目规划红线范围外。2011年8月15日，彭水县规委会召开办公会并形成第一期会议纪要，审议通过了郁山古镇策划方案。2011年11月，由成都悠游三国文化发展有限公司策划，四川广德建筑设计有限公司设计，作出了重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计。该设计方案包括总则、区域现状、规划背景及定位、规划构思与设计要点、分区规划设计、市政规划、建筑风格导示及单体建筑方案七个部分，将郁山古镇划分为古镇核心区、黄泥坝渡头坝行政商贸区、郁山新城区、城市拓展区四大功能组团。彭水县中业集团(以下简称中业集团)以中业集团〔2012〕3号关于审定重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计的请示报送彭水县政府，彭水县政府于2012年10月26日作出彭水府〔2012〕154号彭水苗族土家族自治县人民政府关于郁山古镇修建性详细规划的批复(以下简称郁山古镇修建性详细规划的批复)，原则同意重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计文本。同意规划的建设用地323.5公顷，定位为以民俗、民族文化展示和旅游休闲、服务接待为主体的传统风貌与现代功能完美结合的新型旅游古镇，规划功能分为行政商贸区、新城区、拓展区、核心区。福禄居项目位于城市拓展区。重庆江汇建设工程有限责任公司(以下简称江汇公司)负责承建福禄居项目，江汇公司向彭水县发改委报送江汇建司〔2015〕7号关于报批彭水县郁山镇中业福禄居农民集中住房建设项目立项的请示及相关资料后，2015年5月13日，彭水县发改委作出彭水发改发〔2015〕151号彭水苗族土家族自治县发展和改革委员会关于彭水县郁山镇中业福禄居农民集中住房建设项目立项的批复，批准了福禄居项目的立项，并要求江汇公司接文后科学规划，委托有资质的机构编制项目可行性研究报告，并报彭水县发改委审批。福禄居项目启动后，在江汇公司修建福禄居项目的过程中，李家武的房屋受损。2016年5月31日，在李家武就彭水县发展和改革委员会福禄居项目立项批复申请行政复议过程中，获知该项目是经彭水县政府同意建设。2016年8月3日，李家武以彭水县政府批准福禄居项目建设的程序、实体均违法，严重侵害了原告的合法权益为由，向重庆市第四中级人民法院提起诉讼，请求撤销彭水县政府作出的彭水府〔2012〕154号郁山古镇修建性详细规划的批复中涉及福禄居建设及规划的批准行为。
【审判】
重庆四中院经审理后认为，修建性详细规划是以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制定用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计，是城市详细规划的一种。编制修建性详细规划的主要任务是：满足上一层次规划的要求，直接对建设项目作出具体的安排和规划设计，并为下一层次建筑、园林和市政工程设计提供依据。彭水县政府的彭水府〔2012〕154号郁山古镇修建性详细规划的批复，是对彭水县中业集团报请审定的重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计的批准，李家武的房屋未在福禄居建设项目范围内，位于该项目规划红线范围外，李家武不是该批复的相对人，其房屋受损属实，但受损原因不明，没有证据证明其房屋受损是因彭水县政府批准同意重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计造成的。无论是彭水县政府的彭水府〔2012〕154号批复，还是重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计，均不会直接对李家武的房屋造成损害，彭水府〔2012〕154号批复中包含的对福禄居项目建设和规划的批准对李家武的权利义务不产生实质性影响，其也不是该批复的利害关系人。依据行政诉讼法第二十五条第一款、第四十九条第(一)项，及最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第3条第1款第(8)项之规定，裁定驳回原告李家武的起诉。
李家武不服，向重庆市高级人民法院提起上诉。
重庆高院经审理认为，李家武没有证据证明其房屋受损是因彭水县政府批准同意重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计造成的。彭水县政府批准同意重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计的行为并不直接对李家武的房屋设定权利、加负义务，不会对李家武的权利义务产生实际影响。故被诉行政行为与李家武没有利害关系，李家武没有原告主体资格。原审裁定并无不当，二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。
【评析】
行政规划和行政许可、行政处罚、行政强制等同属行政行为的一种基本类型，但未得到理论和实践的充分关注。在城乡规划行政案件中，当事人对规划行政许可提起诉讼有无诉权容易认定，但对城乡规划的批准程序有无诉权却难以把握。本案中，当事人对郁山古镇修建性详细规划的批复不服提起诉讼，其是否具有诉权？厘清这个问题，可对行政规划案件的审理提供借鉴。
一、本案批准行为对象修建性详细规划的性质分析
修建性详细规划属于行政规划的范畴，就行政规划本身而言，行政规划具有行政立法及准立法共通的一面，其功能在于为有关行政机关提示统一的准则，就其性质而言，其被看作是仅在行政组织内部有效的一种内部规范。[1]修建性详细规划是城市、镇详细规划的一种，其是以城市、镇总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。编制修建性详细规划的主要任务是满足上一层次规划的要求，直接对建设项目作出具体的安排和规划设计，并为下一层次建筑、园林和市政工程设计提供依据。从法学意义上来讲，修建性详细规划是规划主管部门在实施规划管理过程中所依据的行政规范性文件。
首先，修建性详细规划的效力来源于行政权。城乡规划法第二十一条规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。”该法第四十条第三款规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”因此，对城市、镇的修建性详细规划的效力决定权来自行政机关，该规划一经有权机关认可，就具有相应的法律效力。
其次，修建性详细规划的制定程序遵循规范性文件的制定程序。城乡规划法第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。”因此，修建性详细规划的制定采用了规范性文件制定程序中的公告、听证、征求专家意见等制度，这显然和规范性文件的制定程序高度一致。
最后，修建性详细规划适用对象是不特定的。城乡规划法第三条第一款规定：“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”城乡规划法第七条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”作为城乡规划的一种，经批准的修建性详细规划应当是行政机关实施规划行政管理的依据，可针对不特定对象反复适用，任何人、任何单位进行建设活动都必须符合该规划。
本案中，彭水县政府作出的郁山古镇修建性详细规划的批复内容是：原则同意中业集团报送的重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计的文本。虽修建性详细规划方案设计文本是中业集团委托其他单位编制的，但该设计方案文本经彭水县政府批准后，就有和其他城乡规划如全国城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划一样的规范性文件的效力。
二、本案修建性详细规划批准行为是否属内部行政行为
所谓内部行政行为，是指行政主体针对行政组织系统内部机构或公务员所作的具体行政行为。[2]根据城乡规划法，除城乡规划法第四十条第二款规定需建设单位编制修建性详细规划的情形外，任何种类的城乡规划包括城乡规划行政主管部门及镇人民政府编制的修建性详细规划均采取组织编制机构和批准机构分离的模式，组织编制权、批准权分属不同行政机关。城乡规划批准行为的作用对象是规划的组织编制行政机关，所以一般情形下，修建性详细规划批准行为属于内部行政行为。此时，法官根据内部行政行为不可诉的理论，很容易对当事人的起诉作出驳回起诉处理。
但特殊情形下，修建性详细规划批准行为表现为外部行政行为。城乡规划法第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”根据该条规定，规划行政主管部门可以根据需要，要求建设单位编制修建性详细规划。此时，行政机关针对建设单位编制的修建性详细规划作出的批准行为，就不属于内部行政行为。
本案中，彭水县政府针对中业集团报送的关于审定重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计的请示作出的郁山古镇修建性详细规划的批复，属依申请的外部行政行为，而不属内部行政行为。
三、本案修建性详细规划批准行为对外不产生实质影响
根据行政行为针对的相对人是否特定为标准，可以分为具体行政行为和抽象行政行为。根据行政行为相对人是否为行政组织内部机构或公务员为标准，可以分为外部行政行为内部行政行为。本案的修建性详细规划批准行为是具体的，而经批准的修建性详细规划又是抽象的。如前所述，本案的修建性详细规划批准行为属于外部行政行为，当事人若对该行为提起行政诉讼，明显不能以内部行政行为不可诉理论来驳回原告的起诉。此时，根据行政诉法第四十九条的规定，对原告起诉条件的审查，应当根据行政诉讼法第二十五条关于原告主体资格的规定，以行政行为对公民、法人或其他组织的权益和义务是否实际产生影响为标准，对原告的主体资格进行审查。
第一，从本案修建性详细规划批准行为形式效果看，修建性详细规划批准行为的直接效果是中业集团报送的修建性详细规划产生规范的效力。城乡规划法第九条规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。”本案批准行为针对对象是中业集团报送的修建性详细规划，该修建性详细规划经批准后，其效力不仅及于中业集团，任何人、任何单位包括江汇公司均应服从该修建性详细规划，行政机关也得服从。即使本案福禄居项目的业主江汇公司发生变更，若该规划未经法定修改程序，规划文件的效力不会受到影响，规划行政主管部门仍得以该文件作为规划管理的依据。
第二，从本案修建性详细规划批准行为对权益的实质影响看，其不会如行政许可一样对特定相对人的权利或资格作出确定，也不会如其他损益性行政行为直接对公民、法人或其他组织加负义务。行政审批和行政许可存在一定的相似性，一定程度上存在概念替代，如行政许可经常用行政审批替代。但本案的行政批准和行政许可有本质的不同，若中业集团报送的修建性详细规划经批准后，福禄居项目的项目业主江汇公司在规划红线范围内实施建设活动，还需申请相应的规划行政许可，否则其无法实施相应的建设活动。换言之，直接设定江汇公司权利义务的是行政许可行为，而非修建性详细规划，更何况行政许可的利害关系人？可见，修建性详细规划批准行为对外界设定权利、加负义务还需要相应的组织或者个人实施具体的法律行为实现。
本案中，李家武非修建性详细规划批准行为的相对人，其作为利害关系人提起诉讼，首先需和该批准行为存在法律上的利害关系，即需所诉的行政行为对其合法权益产生实际影响。但本案中彭水县政府作出的郁山古镇修建性详细规划的批复从内容看属于同意认可中业集团报送的修建性详细规划，实质属于广义的行政规范性文件制定范畴，该批准行为对李家武的权利和义务也不产生实际的影响。因此，李家武不具有本案诉权，对其起诉应予驳回。
【注释】
[1]姜明安主编：《行政法与行政法学》，北京大学出版社2015年版，第258页。
[2]姜明安主编：《行政法与行政法学》，北京大学出版社2015年版，第194页。
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