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【裁判观点】

公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责所保护的权利范围，并不仅限于人身权、财产权，也包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他合法权益。村民认为村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权利的，有权请求乡、民族乡、镇的人民政府行使行政监督权，有管辖权的乡、民族乡、镇的人民政府具有履行法定监督职责的义务，未履行监督义务，即构成不履行法定职责，根据《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申5824号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐有利，女，1981年6月29日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐慧雅，女，2000年11月11日出生，汉族，住河南省郑州市金水区，系再审申请人徐有利长女。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐睿雅，女，2012年11月11日出生，汉族，住河南省郑州市金水区，系再审申请人徐有利次女。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市金水区人民政府，住所地河南省郑州市东风路16号。

法定代表人魏东，该区人民政府区长。

委托代理人刘子辉，该区人民政府工作人员。

委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市金水区国基路街道办事处，住所地河南省郑州市金水区花园路8号。

负责人孙大志，该街道办事处主任。

委托代理人王长伟，该街道办事处工作人员。

委托代理人赵勇，河南中函律师事务所律师。

一审第三人郑州市金水区国基路街道办事处路砦村村民委员会，住所地河南省郑州市金水区三全路香山路北侧。

负责人马明杰，该村民委员会主任。

委托代理人王春雷，河南克谨律师事务所律师。

再审申请人徐有利、徐慧雅、徐睿雅因诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）、郑州市金水区国基路街道办事处（以下简称国基路街道办）不履行法定职责一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终641号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员董保军、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

郑州铁路运输中级法院一审查明：徐有利系路砦村村民，2004年结婚后户口未迁出路砦村，2000年生长女徐慧雅，2012年生次女徐睿雅。2009年，路砦村村委制定了《柳林镇路砦村村规民约》，其中第八条第一款第4项规定：“出门闺女只享受当年的福利待遇（以农历为准）。本村村民是否结婚无法确定的，由村民代表每年审核一次。”后徐有利被取消了村民待遇，徐慧雅、徐睿雅亦不享受村民待遇。2016年5月16日，徐有利、徐慧雅、徐睿雅向金水区政府递交申请书，请求责令路砦村委纠正违法的村规民约，要求享有村民待遇，并支付三人自2005年至今各项福利待遇共计76900元。金水区政府于2016年5月18日作出处理意见：“请国基路办事处牵头、民政局配合，协调处理并按期回复。”次日，将该处理意见发往国基路办事处、民政局。徐有利、徐慧雅、徐睿雅不服，诉至法院，请求依法判决金水区政府、国基路街道办责令路砦村村委改正违法的村规民约；责令金水区政府、国基路街道办监督落实恢复徐有利、徐慧雅、徐睿雅村民待遇。

郑州铁路运输中级法院另查明：徐有利、徐慧雅、徐睿雅曾将国基路街道办诉至法院，请求依法判令国基路街道办履行法定职责，责令路砦村依照法定程序撤销或修改2009年7月制定的《柳林镇路砦村村规民约》第八部分第一条第四款内容；判令国基路街道办责成路砦村两委对徐有利等人的路砦村集体经济组织成员资格作出明确认定，确保结婚和离婚女性及其子女在村队享受福利待遇的平等权利。河南省郑州高新技术产业开发区人民法院于2015年11月23日作出（2015）开行初字第157号行政裁定书，认定国基路街道办不是一级行政主体，不是适格的被告，而是金水区政府的派出机构，驳回徐有利、徐慧雅、徐睿雅起诉。该案徐有利、徐慧雅、徐睿雅不服，提起上诉。河南省郑州市中级人民法院于2015年12月24日作出（2016）豫01行终13号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。

郑州铁路运输中级法院一审认为：徐有利、徐慧雅、徐睿雅另案起诉国基路街道办的行政案件，经河南省郑州高新技术产业开发区人民法院作出行政裁定书，驳回徐有利、徐慧雅、徐睿雅起诉。该行政裁定书已经生效，徐有利、徐慧雅、徐睿雅本案针对国基路街道办的起诉系重复起诉。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十七条规定，金水区政府已对徐有利、徐慧雅、徐睿雅提交的申请作出相应处理，其法律地位不等同于乡、民族乡、镇的人民政府，不具有责令改正村规民约的法定职责，也不具有监督落实恢复徐有利、徐慧雅、徐睿雅村民待遇的法定职责。综上，徐有利、徐慧雅、徐睿雅的诉讼请求，理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条之规定，作出（2016）豫71行初516号行政判决，驳回徐有利、徐慧雅、徐睿雅的诉讼请求。

徐有利、徐慧雅、徐睿雅不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为：本案的基本事实是，徐有利、徐慧雅、徐睿雅认为违法的村规民约造成其不再享有村民待遇，要求金水区政府、国基路街道办责令路砦村委会纠正违法村规民约，保护其享有村民待遇的权利，因金水区政府、国基路街道办没有履行法定职责遂提起本案诉讼，要求金水区政府、国基路街道办履行法定职责，责令路砦村委会纠正村规民约，恢复其村民待遇。由此可见，徐有利、徐慧雅、徐睿雅要求保护的是其享有村民待遇的权利。《行政诉讼法》第十二条规定行政诉讼受案范围是认为行政机关侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行政行为，以及法律法规规定的其他可以提起行政诉讼的行政行为。享有村民待遇权利不是人身权、财产权，其他法律法规也没有规定享有村民待遇权利可以通过行政诉讼解决，因此，徐有利、徐慧雅、徐睿雅的起诉不属于行政诉讼受案范围。一审法院受理不当，但处理结果正确。据此判决驳回上诉，维持一审判决。

徐有利、徐慧雅、徐睿雅向本院申请再审称：1.根据《村民委员会组织法》第二十七条规定，乡、镇人民政府具有纠正违法村规民约的职责，国基路街道办虽不是一级人民政府，但履行一级人民政府的职责，其对再审申请人提出纠正违法村规民约的申请逾期既不做出处理决定又不给予书面答复，明显侵害了再审申请人的合法权益。2.国基路街道办是金水区政府的派出机构，不具有独立的行政诉讼主体资格，列金水区政府为共同被告并无不当。3.违法的村规民约剥夺了再审申请人享有村民待遇的权利，该权利涉及再审申请人的财产权、选举权和被选举权、与男子平等权益等问题，再审申请人要求再审被申请人履行法定职责是纠正违法的村规民约，该法定职责在《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定的“等”字范围之内，属于行政诉讼受案范围。综上，二审判决对本案定性有误，适用法律不当。请求：依法撤销一审和二审行政判决，指令一审法院继续审理；一审和二审诉讼费由再审被申请人承担。

金水区政府辩称：1.再审申请人所诉事项属于村民待遇及村民自治问题，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，再审申请人提起行政诉讼没有法律依据。2.根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，街道办事处属于派出机关，不是派出机构，具有独立的法人资格，再审申请人诉金水区政府主体不当。3.再审申请人向金水区政府提出的申请事项，金水区政府已及时将申请材料批准到相关部门，并且金水区政府没有直接对再审申请人提出的事项进行处理的法定权力和义务，金水区政府不存在不作为的行为。综上，再审申请人的再审申请没有事实和法律依据，请求依法予以驳回。

国基路街道办辩称：1.再审申请人就同一事由已经另案起诉，并经郑州中院作出行政裁定予以驳回，现再审申请人在本案中以同一事实理由、同一诉讼请求起诉，属于重复起诉。2.根据法律规定，国基路街道办属于金水区政府的派出机关，不具备独立的诉讼主体资格。3.街道办事处与乡镇级政府的法律地位不同，职权来源不同，行政职责上有明显差别，国基路街道办与原柳林镇人民政府的行政职能没有承继关系，国基路街道办不具备再审申请人所提出的法定职责。

郑州市金水区国基路街道办事处路砦村村民委员会述称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。再审申请人在本案中系重复起诉，对其再审申请请求法院依法驳回。

本院认为：一、本案是否属于行政诉讼受案范围

《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”根据该项规定，公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责所保护的权利范围，并不仅限于人身权、财产权，也包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他合法权益。《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”据此，村民认为村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权利的，有权请求乡、民族乡、镇的人民政府行使行政监督权，有管辖权的乡、民族乡、镇的人民政府具有履行法定监督职责的义务，未履行监督义务，即构成不履行法定职责，根据《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，再审申请人提起本案诉讼，是请求判令再审被申请人金水区政府、国基路街道办责令路砦村村委改正违法的村规民约并责令金水区政府、国基路街道办监督落实恢复再审申请人村民待遇，本案应属行政诉讼的受案范围。二审法院认为再审申请人的起诉不属于行政诉讼受案范围，属适用法律错误，本案应当指令再审。

二、关于村规民约的监督主体问题

根据《村民委员会组织法》第二十七条规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”但本案存在特殊情况。根据2011年4月25日《郑州市人民政府关于金水区设立丰庆路等三个街道办事处的批复》（郑政函〔2011〕71号），“撤销庙李镇、柳林镇，同时设立丰庆路、国基路和杨金路3个街道办事处。……设立国基路街道办事处，以柳林镇中州大道以西区域为国基路街道办事处管辖区域，辖柳林村、沙门村、刘庄村、路寨村、高皇寨村、杓袁村6个行政村及二十一世纪、新田、风雅颂3个社区居委会；……”亦即，再审申请人所在的路砦村所属的柳林镇已被撤销，改由国基路街道办管辖。由此带来的问题是，《村民委员会组织法》所规定应由镇人民政府行使的职责和义务，应由哪个行政主体承担。对此，金水区政府与国基路街道办各执一词。金水区政府在本院组织的听证程序中表示，国基路街道办在其辖区范围内承担原柳林镇人民政府的行政管理职责，故《村民委员会组织法》所规定应由镇人民政府行使的职责现由国基路街道办承继，而国基路街道办则否认有此职责。再审申请人主张，根据《郑州市人民政府办公厅关于对村规民约进行清理的通知》（郑政办文〔2007〕48号），国基路街道办具有责令改正违法的村规民约的法定职责，该通知规定：“今后制定村规民约要坚持做到：……（三）村规民约制定后，要报乡（镇）人民政府或街道办事处备案。”“各乡（镇）人民政府、街道办事处要对报备案的村规民约的合法性进行审查，对于其中的违法条款必须要求修改。”对于上述职责归属问题，河南省高级人民法院在再审审理中应当进一步查明，并根据行政机关履行职责情况作出相应判决。

三、关于国基路街道办是否具有行政主体资格，本案是否构成重复起诉的问题

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。街道办事处作为市辖区或者不设区的市人民政府的派出机关，虽然不是一级人民政府，但在授权范围内具有独立承担责任的行政主体资格，可以作为行政诉讼的被告。故此，国基路街道办应当具有行政主体资格。

至于国基路办事处在答辩中的所主张的重复起诉问题，根据原审法院查明的事实，再审申请人于2016年5月16日向金水区政府递交申请书，请求责令路砦村委纠正违法的村规民约，要求享有村民待遇并支付自2005年至今各项福利待遇。金水区政府于2016年5月18日作出处理意见：“请国基路办事处牵头、民政局配合，协调处理并按期回复。”并将该处理意见发往国基路街道办、民政局。再审申请人因认为金水区政府、国基路街道办未履行法定职责而提起本案诉讼。而再审申请人此前另案针对国基路街道办提起的诉讼，是基于其2014年向国基路街道办提出履责申请而引发，虽然请求事项基本相同，但是两次诉讼是基于不同的申请而产生，不宜认定为重复起诉。

综上，再审申请人徐有利、徐慧雅、徐睿雅的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令河南省高级人民法院再审；

二、再审期间，中止原判决的执行。

审判长　　李广宇

审判员　　董保军

审判员　　阎　巍

二〇一八年十二月二十七日

法官助理 骆芳菲

书记员 张 兰

（转自行政涉法研究）

（编辑人：董悦）

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