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陕西省高院案例:人民法院在审理行政案件时,是对被诉行政行为的合法性进行审查。上诉人请求事项超出法院行政诉讼职权范围,依法应予驳回。

[ 信息发布:本站 | 发布时间:2020-11-20 | 浏览:22次 ]

陕西省高院案例:人民法院在审理行政案件时,是对被诉行政行为的合法性进行审查。

上诉人请求事项超出法院行政诉讼职权范围,依法应予驳回。

【裁判要点】

宝鸡市政府具有处理纠纷并作出涉案土地权属确权决定的法定职权。宝鸡市政府在处理益门教堂与宝成技校的涉案土地纠纷时,根据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定,召集争议双方进行现场勘查,采取调查询问等方式,了解争议地管理使用的历史及现状。以被生效行政判决书维持的《渭滨区政府04号处理决定》中决定的“益门堡石拱桥东南三角形地属国家所有土地”为基础,以法律、法规、规章为依据,按照从实际出发,尊重历史,面对现实的处理原则,组织调解未果后,作出涉案被诉土地确权决定,将涉案三角形地中剩余部分争议地1.23亩确权给宝成技校,并送达各方当事人,符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。

【裁判文书】

高级人民法院

行政判决书

(2020)陕行终184号

上诉人(一审原告):宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂。住所地:陕西省宝鸡市。

负责人:于天文,该教堂负责人。

委托代理人:王瑞霞,该教堂管委会委员。

被上诉人(一审被告):宝鸡市人民政府。住所地:陕西省宝鸡市。

法定代表人:惠进才,该市市长。

委托代理人:朱新堂,该市政府工作人员。

委托代理人:党东峰,陕西秦轩律师事务所律师。

被上诉人(一审第三人):宝成技工学校。住所地:陕西省宝鸡市。

法定代表人:杨星宇,该校校长。

委托代理人:文国庆,该校法律顾问。

上诉人宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂(以下简称益门教堂)因诉被上诉人宝鸡市人民政府(以下简称宝鸡市政府)、宝成技工学校(以下简称宝成技校)土地行政确权一案,不服宝鸡市中级人民法院(2019)陕03行初66号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人益门教堂的负责人于天文、委托代理人王瑞霞,被上诉人宝鸡市政府的委托代理人朱新堂、党东峰,被上诉人宝成技校的法定代表人杨星宇、委托代理人文国庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审查明:本案争议土地位于宝鸡市渭滨区益门堡石拱桥东南三角形地段。益门教堂自上世纪八十年代就因土地使用权问题与陕西省宝鸡市农业学校发生争议。1992年,经过多次调查协调无果后,宝鸡市渭滨区人民政府作出宝渭政地(1992)04号《关于益门堡石拱桥东南三角形地权属的处理决定》(以下简称《渭滨区政府04号处理决定》),将上述三角形地东半部的1.8亩土地确权给益门教堂。陕西省宝鸡市农业学校不服提起行政诉讼。该处理决定经宝鸡市中级人民法院(1992)宝市中法行上字第12号行政判决予以维持。1997年9月1日,宝鸡市渭滨区人民政府向益门教堂颁发了宝渭国用(97)字第181号《国有土地使用证》,证载益门堡石拱桥东南三角形地1334.55平方米土地使用权归益门教堂。对于该三角形地中尚未确权之部分,双方仍然长期存有争议。

2008年,陕西省宝鸡市农业学校并入宝鸡职业技术学院,将原校址移交第三人宝成技校。

2011年3月24日,经益门教堂与宝成技校多次申请对该争议地的土地使用权确权,宝鸡市政府作出宝政函[2011]30号《宝鸡市人民政府<关于处理益门堡石拱桥东南三角地国有土地使用权争议问题的批复>》,决定以益门教堂南墙为界,围墙以南国有土地使用权划拨给宝成技校使用。益门教堂对此不服提起行政诉讼。2011年12月14日,宝鸡市中级人民法院(2011)宝市中法行初字第002号行政判决以主要证据不足为由撤销该30号批复。

2015年5月16日,益门教堂向宝鸡市中级人民法院提起行政诉讼,请求判决宝鸡市政府履行法定职责,确认其对剩余的1.57亩土地有使用权。宝鸡市中级人民法院经审理于2016年3月9日作出(2015)宝中行初字第00015号行政判决,驳回原告益门教堂的诉讼请求。益门教堂上诉,陕西省高级人民法院于2017年1月22日作出(2016)陕行终218号终审判决,以认定事实错误为由判决撤销本院(2015)宝中行初字第00015号行政判决,并责令宝鸡市政府在法定期限内对本案争议土地的权属履行土地行政确权法定职责。

2018年3月25日,益门教堂向宝鸡市政府递交土地权属争议申请书,请求将宝成技校占用的涉案1.57亩土地确权给益门教堂。同年4月3日,宝鸡市政府作出《土地权属争议案件受理通知书》,并于次日送达益门教堂。同日,宝鸡市政府向宝成技校送达申请书副本及答辩通知书,宝成技校在答辩期内于同年4月25日提交答辩状及证据材料。2018年7月23日,原宝鸡市国土资源局召集益门教堂和宝成技校以及渭滨区河道管理站现场指界,经对涉案土地勘察测绘,确定涉案争议土地面积为1047.41平方米(合1.57亩)。2018年8月15日,宝鸡市政府组织争议双方进行了调解,但未达成协议。同年11月24日,宝鸡市不动产登记中心依据渭滨区河道管理站意见,作出勘测调查补充说明,确定剔除清姜河抢险通道、护堤范围,确定争议土地面积为1.23亩。2018年8月20日,原宝鸡市国土资源局作出《关于渭滨区神农镇益门堡石拱桥东南三角地土地权属争议案件处理意见》并报宝鸡市政府。2019年7月8日,宝鸡市政府作出《关于渭滨区神农镇益门堡石拱桥东南三角形地段土地使用权权属争议案件处理决定书》(以下简称《处理决定书》),决定“1.对位于益门堡石拱桥东南三角形地段原益门堡基督教会发证界线以南至拦水坝以北,原益门堡基督教会发证界线以东至益门堡村水渠以西,南段西至清姜河东侧护堤地,北端至石拱桥道路南侧范围内1.23亩(具体以实际测量面积为准)的国有土地使用权,确权给宝成技工学校;2.对位于益门堡石拱桥东南三角形地段清姜河东侧、石拱桥道路南侧、原益门堡基督教会西侧发证界线及其向南延长线以西、拦水坝以北范围的土地,作为清姜河河道治理修建河堤(包括防汛抢险通道)用地,具体由渭滨区河道管理单位按照河道管理有关规定管理使用。”另查,涉案争议土地现由第三人宝成技校占有使用。益门教堂不服,诉至法院,请求:1.撤销宝鸡市政府《处理决定书》;2.依法将渭滨区神农镇益门堡石拱桥东南三角地段部分土地使用权确权给原告;3、判决被告承担诉讼费以及诉讼中发生的一切费用。

一审认为:《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故被告宝鸡市政府具有作出本案土地权属确权决定的法定职权。

《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定,土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任,应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。该办法第二十条又规定,国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时,应当审查双方当事人提供的下列证据材料:(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证;(二)人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者其他方式批准使用土地的文件;(三)争议双方当事人依法达成的书面协议;(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或附图;(五)其他有关证明文件。在本案涉案调查程序中,双方当事人均未能提供符合《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定的原始证明材料,其它证据亦不能确定争议土地使用权的归属。原告认为涉案三角形地是孙墨佛私产,其于1945年将地赠予基督教堂,1952年人民政府将三角地3.57亩划拨给教堂使用,牧师孙承备代表基督教堂办理了土地证,该主张与1992年渭滨区人民法院生效判决载明“位于宝鸡市渭滨区益门堡石拱桥东南三角形地,系孙墨佛一九三六年由北京来宝鸡后购置,并在该地内修建了三间石砌房框。一九四五年抗日胜利后,孙返回北京定居。后由基督教教徒孙承备对三间石砌房加盖了房顶。在土地改革时,三角形地被国家依法没收并以不能垦植的河滩荒地而留置。土改后基督教教徒李明经、孙承备夫妇先后曾在石砌房居住过,居住期间自行对房周围荒地开垦种植。……但是,益门堡基督教会对三角形地并未取得合法使用权”的事实相悖,且宝鸡市中级人民法院生效行政判决书亦明确益门堡石拱桥三角地属国家土地,争议双方均无合法使用权。在此种情况下,被告宝鸡市人民政府在收到申请人的土地权属争议申请后,按照《土地权属争议调查处理办法》中有关程序规定,依法履行了受理、调查、实地勘测和调解等程序,根据该办法第三条“调查处理土地权属争议,应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发,尊重历史,面对现实”的规定,在法定期限内作出涉案《处理决定书》,证据确凿,适用法律正确,符合法定程序,应予维持。

综上,本案原告的诉讼请求无事实和法律依据,本院不予支持,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回原告宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂的诉讼请求。本案受理费50元,由原告宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂负担。

上诉人益门教堂上诉称:(一)益门堡石拱桥东南三角地的土地原是孙墨佛私有财产。1945年,孙墨佛将该地全部赠予益门教堂。1952年,政府将益门堡石拱桥东南三角地的3.57亩划拨给益门教堂使用,牧师孙承备代表益门教堂办理了土地证,益门教堂因此享有该土地的使用权。1958年,宝鸡市房地产管理局接管了益门教堂的财产。文革期间,益门教堂被迫停止活动。文革后,恢复了宗教活动。宝鸡市房地产管理局退回教堂房地产,并拨付一千元资金维修教堂。此后,因教堂与学校发生纠纷。宝鸡市市委统战部作出(1988)36号文,确认三角地属于益门教堂土地。陕西省宝鸡市农业学校不服提起行政诉讼,宝鸡市中级人民法院(1992)宝市中法行上字第12号行政判决,认定上述三角形地中1.8亩土地确权给益门教堂,其他为国有土地,并明确“益门堡石拱桥三角地属国有土地,争议双方均无合法使用权”。故三角地剩余1.57亩地成了遗留问题。但是,学校多年来非法使用涉案土地,违建的水泵房等设施一直没有被拆除。益门教堂多年来申请涉案土地使用权,准备建养老院。但宝鸡市政府却把争议土地确权给宝成技校,该处理决定书及一审判决都是错误的。(二)一审法院对宝鸡市政府提交的证据采信错误。益门教堂在一审中提交12份证据,只采信6份。尽管益门教堂提出宝鸡市政府提交的证据中,存在证人证言无证人出庭作证,有违法、欺骗以及无效证据等问题,但一审法院仍对宝鸡市政府的证据全部采信,这是错误的。(三)按照从实际出发,尊重历史,面对现实的原则,涉案土地应确权给益门教堂。历史的事实是益门教堂持有土改人民政府颁发的土地证,有宝鸡市委、市政府联合成立调查组的调查文件等等。面对现实就是益门教堂遵守生效判决,没有违法使用涉案土地,学校违法使用涉案土地。而宝鸡市政府将违法行为归于面对现实,这种推断是错误的。(四)根据《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》、《关于确定土地权属问题的若干意见》等规定,益门教堂对涉案土地的权益理应受到保护,对宗教团体活动用地应予以退还。综上,请求:1.撤销一审判决;2.撤销《处理决定书》;3.判决确认上诉人1.57亩土地有使用权;4.被上诉人承担一、二审诉讼费用及诉讼中发生的交通费。

被上诉人宝鸡市政府答辩称:(一)本案诉争的土地已被生效的政府处理决定和法院生效判决文书,确认为国家所有的土地。益门教堂对涉案争议土地没有所有权和使用权。(二)宝鸡市政府按照《土地权属争议调查处理办法》及相关规定,在对争议的土地认真调查后,依职权作出的处理决定,实体和程序均符合法律规定。一审判决认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确。请求:驳回上诉,维持原判。

被上诉人宝成技校答辩称:(一)益门教堂对涉案土地没有使用权。本案诉争的土地已被生效的政府处理决定和法院判决文书所确认,该土地使用权和所有权均属于国家所有。(二)益门教堂无证据证明宝鸡市政府在本次涉案土地确权过程中存在违法违规行为。宝鸡市政府在确权中,进行现场勘验,调取证据、主持调解等工作,调解无果后,依职权作出土地确权决定,该决定内容及程序均合法。(三)宝成技校一直对涉案土地主张权利。从1992年至今,宝成技校一直在用法律手段主张涉案土地权益。宝成技校于2009年进驻后,一直保持该土地教育用地性质,进行职业教育。目前,宝成技校师生近千人,主要教学生活用水来自争议土地上的蓄水池和抽水泵房。宝鸡市政府将涉案争议地确权给宝成技校符合实际情况和法律规定。一审判决正确。请求:驳回上诉,维持原判。

本院经审理查明:1988年,中共宝鸡市委统战部作出宝市统发(1988)36号《关于印发市民政局、市农业局、市委统战部联合调查组<关于益门镇二队石拱桥东南三角地权属问题的调查报告>的通知》,将益门镇二队石拱桥东南三角形地确权给益门教堂。陕西省宝鸡农业学校不服,向宝鸡市土地管理局申诉,请求依法确权。宝鸡市土地管理局将该案批转宝鸡市渭滨区人民政府处理。1992年4月27日,宝鸡市渭滨区人民政府作出《渭滨区政府04号处理决定》,决定:1.益门堡石拱桥东南三角形地属国家所有土地;2.确定益门堡石拱桥东南处三角形地东部1.8亩土地使用权归益门堡基督教会,使用土地四址附图所示。陕西省宝鸡农业学校对上述处理决定仍不服,向宝鸡市渭滨区人民法院提起行政诉讼。1992年9月3日,宝鸡市渭滨区人民法院作出(1992)宝渭法行字第4号行政判决,该判决查明“位于宝鸡市渭滨区益门堡石拱桥东南三角形地,系孙墨佛一九三六年由北京来宝鸡后购置,并在该地内修建了三间石砌房框。一九四五年抗日胜利后,孙返回北京定居。后由基督教教徒孙承备对三间石砌房加盖了房顶。在土地改革时,三角形地被国家依法没收并以不能垦植的河滩荒地而留置。土改后基督教教徒李明经、孙承备夫妇先后曾在石砌房居住过,居住期间自行对房周围荒地开垦种植。一九七一年,孙承备之妻韦富新被以地主分子身份从石砌房遣送回原籍。市房地产管理局通过清姜街道公社接管了此房并以出租。但是,益门教堂对三角形地并未取得合法使用权。…一九七三年市园艺场承租了石砌房,自行占用三角形地全部,作为果木、苗圃地使用。一九八四年市园艺场正式移交给陕西省宝鸡农业学校,该校以该地属市园艺场移交土地为由,将该地作为学校苗圃,试验田继续使用,并修建大口井,抽水房等设施。该校虽对三角形地自行使用,但并未取得合法使用权。一九八零年,该校在建校过程中,与益门教堂发生纠纷……。”遂判决:维持宝鸡市渭滨区人民政府作出的《渭滨区政府04号处理决定》。陕西省宝鸡农业学校不服,向宝鸡市中级人民法院提起上诉。1992年12月11日,宝鸡市中级人民法院作出(1992)宝市中法行上字第12号行政判决,驳回上诉,维持原判。

1986年,宝鸡市房地产管理局作出宝市房发(1986)113号《关于退还益门镇教会房产的通知》,主要内容为:1958年12月益门镇教会的房产(三间,土木结构57.4平方米)交我局管理,从1986年10月1日起将原房产退回自己经营,因房屋略有破损,拨付壹仟元维修补偿,双方各项费用不再结算。二审庭审中,益门教堂称上述房产已实际退还,该房屋位于宝鸡市渭滨区人民政府向其颁发的宝渭国用(97)字第181号《国有土地使用证》证载土地范围内。

二审庭审中,益门教堂称其对涉案被诉《处理决定书》中第2条作为清姜河河道治理修建河堤用地部分内容无异议,要求撤销的是第1条中将1.23亩的国有土地使用权确权给宝成技校的内容。

一审查明其余事实属实,本院予以确认。

本院认为:益门教堂与宝成技校因涉案土地权属发生纠纷,根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定,宝鸡市政府具有处理纠纷并作出涉案土地权属确权决定的法定职权。宝鸡市政府在处理益门教堂与宝成技校的涉案土地纠纷时,根据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定,召集争议双方进行现场勘查,采取调查询问等方式,了解争议地管理使用的历史及现状。以被生效行政判决书维持的《渭滨区政府04号处理决定》中决定的“益门堡石拱桥东南三角形地属国家所有土地”为基础,以法律、法规、规章为依据,按照从实际出发,尊重历史,面对现实的处理原则,组织调解未果后,作出涉案被诉土地确权决定,将涉案三角形地中剩余部分争议地1.23亩确权给宝成技校,并送达各方当事人,符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。

上诉人益门教堂上诉称,涉案三角形地带经过宝鸡市委统战部(1988)36号文件规定,已全部确权给益门教堂,故涉案被诉《处理决定书》将三角形地带中剩余部分土地确权给宝成技校违法。经查,宝鸡市委统战部虽然曾经做过(1988)36号文件,但该文件作出后,对方当事人陕西省宝鸡农业学校不服,向土地管理部门提出申诉,宝鸡市渭滨区人民政府针对双方土地纠纷作出《渭滨区政府04号处理决定》,决定内容为,益门堡石拱桥东南三角形地属于国家所有土地,当时仅将该三角形地中,东部1.8亩土地使用权归益门教堂。陕西省宝鸡农业学校对上述处理决定不服,提起行政诉讼。宝鸡市中级人民法院(1992)宝市中法行上字第12号生效行政判决维持了《渭滨区政府04号处理决定》。据此,涉案争议的益门堡石拱桥东南三角形地,已被人民政府的土地处理决定认定为属于国家所有土地,仅将其中1.8亩土地确权给益门教堂,且该处理决定内容被生效行政判决予以维持。按照上述决定内容,现双方争议的原处理决定中未确权部分土地为国家所有土地。上诉人称涉案争议地已被确权给益门教堂的上诉理由依法不能成立。

关于上诉人益门教堂认为涉案被诉处理决定中,将涉案争议土地确权给宝成技校,违反宗教活动用地的上诉理由。经查,宝鸡市房地产管理局于1986年作出宝市房发(1986)113号《关于退还益门镇教会房产的通知》,已将益门教堂的房产退回,该房屋位于益门教堂持有的宝鸡市渭滨区人民政府颁发的宝渭国用(97)字第181号《国有土地使用证》证载土地范围内。故原属益门教堂的房屋已被退回,现益门教堂亦未提交证据证明,涉案争议土地上存在原属宗教用地或房屋被占用需要退回的情形,故上诉人此项上诉理由依法不能成立。

关于上诉人要求法院依法将涉案争议土地确权给益门教堂的上诉请求,根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定,人民法院在审理行政案件时,是对被诉行政行为的合法性进行审查。上诉人该项请求超出法院行政诉讼职权范围,依法应予驳回。

综上,上诉人益门教堂的上诉请求及理由均不能成立,本院依法不予支持。一审判决正确,本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂承担。

本判决为终审判决。

审判长 马小莉

审判员 杨成会

审判员 赵 婧

法官助理 王 鑫

二0二0年五月二十日

书记员 铁梦瑶

(编辑人:董悦)


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