[ 信息发布:本站 | 发布时间:2021-04-25 | 浏览:341次 ]

【按】

该案入选“山东法院优化营商环境行政审判十大典型案例”

【裁判要旨】

民营企业依法取得的国有土地使用权应当依法得到平等保护。行政机关收回国有土地使用权，应当严格遵循法定程序。政府在未依法收回国有土地使用权的情况下，为其他企业核发土地使用权证的行为属于认定事实不清，违反法定程序。对于违法收回国有土地使用权给企业造成的损害，企业有权申请行政赔偿。

【裁判文书】

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）鲁行再13号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）德州瑞华房地产开发有限公司，住所地德州市铁西南路18号。

法定代表人刘利海，董事长。

委托代理人骆立强，德州瑞华房地产开发有限公司经理。

委托代理人樊沛，泰和泰（北京）律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）山东德州运河经济开发区经济发展局，住所地德州市德城区旭升街16号。

法定代表人吴金东，局长。

委托代理人余曼曼，北京市长安律师事务所律师。

委托代理人张广才，北京声驰律师事务所律师。

再审申请人德州瑞华房地产开发有限公司（以下简称瑞华公司）诉被申请人山东德州运河经济开发区经济发展局（以下简称区经济发展局）不予行政备案一案，德州市中级人民法院于2019年9月10日作出（2019）鲁14行终136号行政判决，该判决已经发生法律效力。瑞华公司不服，向本院申请再审。本院于2020年1月17日作出（2019）鲁行申1221号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院审理查明：2019年3月21日，原告通过在线审批平台向被告申请对“瑞华新都汇”项目进行备案，2019年3月29日被告告知原告要求其明确项目的范围以及提交申报项目的社会维稳风险评估报告。2019年3月30日，原告重新提交了项目建设信息。2019年4月3日，被告以原告没有提供社会维稳风险评估报告，不符合立项备案条件，没有予以备案。

一审法院认为：一、关于被诉行政行为是否合法的问题。本案中，被告对原告的起诉是否符合起诉条件没有异议；原告对被告的主体权限没有异议。另外，双方对涉案项目需要备案无异议，只是对是否需要原告提交“社会稳定风险评估报告”有异议。《企业投资项目核准和备案管理条例》第十三条规定，实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：（一）企业基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策的声明。企业应当对备案项目信息的真实性负责。备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。企业需要备案证明的，可以要求备案机关出具或者通过在线平台自行打印。根据上述行政法规规定，涉案项目备案，不需要原告提供社会稳定风险评估报告。本案中，被告依据《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》德政办字（2018）88号文件(以下简称德州市88号文)第三条第（一）项第4目规定，以原告没有提供社会稳定风险评估报告，不符合立项备案条件。该行动方案第三部分即三、精简审批服务事项中，（一）取消部分审批事项部分4、取消一般性项目社会维稳风险评估报告（编制环境影响报告书项目、国内类似发生过群体性事件项目、当地已经或可能发生引发社会稳定风险的项目除外）。本规定是取消一般性项目社会稳定风险评估报告，被告依据该规定让原告提供社会稳定风险评估报告属于对该规定理解有误。综上，被告以原告没有提供社会稳定风险评估报告，不符合立项备案条件，不予备案，没有事实根据和法律依据。二、关于附带审查德州市88号文“第三条第（一）项第4目”问题。上述方案是为深入推进工程建设项目审批制度改革而制定的，该规定“第三条第（一）项第4目”符合政府“放管服”改革目标，没有增加行政相对人的义务。对原告认为该规定违法的观点一审法院不予支持。另外，需要指出的是原告作为房地产开发企业，应当本着对用房户和社会高度负责的态度，严把房产质量关，若有涉及安置户和其他购房户等的问题应该妥善合理解决；作为被告的政府部门应该协调相关部门帮助企业妥善调处解决企业的相关民事纠纷。双方应当积极构建亲清政商关系。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：一、撤销区经济发展局于2019年4月3日作出的不予立项备案行政行为；二、被告依法对原告提起的“瑞华新都汇”项目立项备案申请，重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告区经济发展局负担。

二审法院认为：首先，本案双方争议的主要问题是上诉人对被上诉人申请的“瑞华新都汇”项目不予立项备案行政行为是否合法。从《德州运河经济开发区芦庄社区旧村改造开发协议书》（以下简称《协议书》）内容看，该项目是德州运河经济开发区管委会（以下简称区管委会）与被上诉人联合开展的芦庄村“城中村改造项目”，既包括芦庄村旧村改造、村民安置房建设，也包括商品房开发建设，两部分建设工程是一个整体，无法截然分开。二审法院调取的德州市信访局关于群众信访情况的记录，能够证明被上诉人在前期安置房建设过程中施工人员、芦庄村村民等信访事实的存在。上诉人受理案涉项目立项备案申请后，经审查，依据德州市88号文第三条第(一)项第4目的规定，虽然取消一般性项目社会稳定风险评估报告，但编制环境影响报告书项目、国内类似发生过群体性事件项目、当地已经或可能发生引发社会稳定风险的项目除外，上诉人因有证据证明被上诉人在前期安置房建设过程中已发生多起群众上访行为，案涉立项备案项目存在社会稳定风险，要求被上诉人提供社会稳定风险评估报告，被上诉人未有提供，上诉人认定被上诉人案涉项目立项备案申请不符合立项备案条件，不予备案，符合法律规定，予以确认。

其次，《协议书》第六条第（四）项第（一）目约定：“…….甲方（区管委会）返还乙方（被上诉人）该项目土地出让金和土地管理费的区管委会收益部分，并帮助乙方争取市级收益部分最大限度返还乙方用于项目建设。甲方返还乙方的建筑税、土地使用税、土地契税、销售不动产税等各项税收的区和办事处留成部分。”可见被上诉人称案涉立项备案项目是单纯的商品房开发建设，不适用国家发展和改革委员会发改投资〔2012〕2492号文件《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，在项目立项备案申请中无须提交社会稳定风险评估报告的主张，不能成立，不予支持。

最后，关于被上诉人申请附带审查德州市88号文“第三条第（一）项第4目”合法性问题。原审认定该方案是为深入推进工程建设项目审批制度改革而制定，该方案“第三条第（一）项第4目”符合政府“放管服”改革目标，没有增加行政相对人的义务，对被上诉人认为该规定违法的主张不予支持，二审法院予以确认。同时，国家发展和改革委员会发改投资〔2012〕2492号文件《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》第一条规定：“为促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，制定本办法。”第十一条规定：“各级地方发展改革部门可参照本办法，建立健全本地区重大项目社会稳定风险评估机制。”可见该文件制定的目的建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，并要求各级地方发展改革部门参照本办法建立本地区重大项目社会稳定风险评估机制，从而预防和化解社会矛盾。二审法院认为德州市88号文“第三条第（一）项第4目”规定符合上述文件规定及法律规定。

综上所述，上诉人对被上诉人申请的案涉项目不予立项备案行为符合法律规定，上诉人上诉理由成立，予以支持。被上诉人所述该项目属单纯商品房开发建设、无须提交社会稳定风险评估报告及上诉人应予立项备案的主张不能成立，应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初68号行政判决；二、驳回被上诉人瑞华公司的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人瑞华公司负担。

瑞华公司不服原二审法院判决，向本院申请再审请求：1.撤销德州市中级人民法院作出的(2019)鲁14行终136号行政判决；2.改判维持德州市德城区人民法院作出的(2019)鲁1402行初68号行政判决。事实与理由：一、再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)项的规定。二审法院判决认定事实的主要证据不足，对事实认定存在严重错误。1.“瑞华新都汇”项目与“城中村改造”项目并非同一项目，仅涉及的土地属于一个整体规划，两个项目实际是单独备案、单独建设，再审申请人已经完成“城中村改造”项目的开发建设，安置房屋也已经交付使用，因此“瑞华新都汇”项目系再审申请人开发的独立商业地块。另外，“城中村改造”项目在建设前已进行过核准，如将两个项目作为一个整体，那么对于“城中村改造”项目的核准显然对“瑞华新都汇”项目也具有法律效力，再审申请人也就无需对“瑞华新都汇”项目另行备案。2.“芦庄村村民信访情况”记载的信访原因有：农民工反映拖欠工程款、芦庄村民反映强行推广空气能项目、回迁安置、村干部涉黑及瑞华公司工作人员反映区管委会不履行协议约定等。上述情况并非由再审申请人的原因导致，与“瑞华新都汇”项目没有关联性。3.二审法院判决将“信访事项”等同于“群体性事件”，是对“群体性事件”这一概念的理解错误。4.二审法院判决对社会稳定风险评估针对的对象的理解存在严重错误。根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的规定，社会稳定风险评估的主体是项目单位，主要针对的是该项目可能引发的项目风险，而不是对建设单位所谓的“风险”进行评估。二、再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(四)项的规定。“瑞华新都汇”项目并非需国家发改委审批或核准的项目，二审法院判决适用《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》而未适用《企业投资项目核准和备案管理条例》的明确规定，适用法律错误。三、再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(五)项的规定。二审期间，被申请人补充提交了7组证据，对于其中的6组，二审法院判决予以采信并作为本案证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》关于举证责任和举证期限的基本规定，严重影响公正审判。

被申请人区经济发展局答辩称：瑞华公司申请的项目不是单纯的商品房开发建设，且存在引发社会稳定风险的可能，区经济发展局根据德州市88号文第三条第(一)项第4目规定，要求瑞华公司提供社会稳定风险评估报告合法，二审法院的认定并无不当。一、从《协议书》内容看，瑞华公司申请的“瑞华新都汇”项目是与政府合作开发的城中村改造项目一部分，并非普通的房地产开发项目，并且区管委会已向瑞华公司支付了7.88亿元的土地出让金、税款、减免的行政性收费等补贴。二、瑞华公司存在严重失信行为且拖欠巨额债务，涉案项目如不经评估将存在巨大社会风险。在城中村改造项目前期安置建设中，瑞华公司置众多拆迁村民的利益于不顾，存在严重违约行为，引发上千次上访。瑞华公司先后在运河开发区开发建设了顺康小区、鑫苑小区、新河湾小区、瑞华新都汇4个住宅小区，因存在问题曾多次引发几百人大规模群体性越级上访。最高法院(2017)最高法民申4130号民事裁定书亦认定瑞华公司有违诚信。且瑞华公司存在偷税行为，2018年5月原德州市地税局稽查局对瑞华公司偷逃问题作出处罚决定，追缴偷漏税款及收缴滞纳金、罚款共计约6936万元。瑞华公司及关联公司还因恶意欠薪引发重大舆情。瑞华公司曾就涉案项目提供伪造的社会稳定风险分析报告和评估报告。因瑞华公司建设项目中的严重失信行为，证明其建设项目存在巨大稳定风险，其提供社会稳定风险评估报告具有必要性。三、《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》第十一条规定“各级地方发展改革部门可参照本办法，建立健全本地区重大项目社会稳定风险评估机制”，《政府核准的投资项目目录(2016年本)》虽不包括房地产开发项目，但也规定“其他城建项目：由地方政府自行确定实行核准或者备案。”因而，二审法院援引《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》认定德州市88号文第三条第（一）项第4目规定的合法性中并不存在引用法律不当。四、原审法院不存在程序违法。本案项目不同于一般房地产项目，可能引发社会稳定风险，区经济发展局有权要求瑞华公司提交社会稳定风险评估报告，否则不予立项备案。因瑞华公司是否存在已经或可能引发社会稳定风险的事实对本案有重大影响，二审法院为审查该事实依法调取信访部门的证据资料，区经济发展局配合法院审理补充提交证实前期建设引发群众上访的证据，原审法院审理符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条的规定，并不存在程序违法的情形。综上，再审申请人的再审请求缺乏事实及法律依据，请求依法予以驳回。

双方当事人在原一二审中提交的证据和依据在原审庭审中已经质证。再审中，再审申请人瑞华公司为证明涉案项目与城中村改造属于两个不同的项目，曾分别进行过立项，向本院提交了德州市发展和改革委员会作出的德发改审批[2013]103号《关于德州市瑞华新都汇安置区建设项目核准的批复》（以下简称《瑞华新都汇安置区项目核准的批复》）、区经济发展局作出的德运发改[2015]11号《关于德州瑞华房地产开发有限公司瑞华?新都汇项目核准的通知》复印件（以下简称《瑞华?新都汇项目核准的通知》）。被申请人区经济发展局认为，安置区楼房是先开工建设，后办理土地挂牌及土地证、用地规划许可证等手续，瑞华公司提交的《瑞华新都汇安置区项目核准的批复》是开工后再办理手续中的一环，批复立项时间比《协议书》签订时间晚，符合协议约定，不能证明安置楼延期交付与瑞华公司无关。瑞华公司提交的《瑞华?新都汇项目核准的通知》属于复印件，无证明力，该通知载明到2016年8月份失效，而“瑞华新都汇”项目在有效期内未有进展，按照规定项目公司应依据相关要求重新申请立项。因此，该通知与本案争议焦点无关联性，不应予以采信。本院经向德州市发展和改革委员会审批科进行核实，其于2013年8月14日作出的《瑞华新都汇安置区项目核准的批复》与瑞华公司提交的《瑞华新都汇安置区项目核准的批复》内容一致，本院对该证据的真实性予以确认。瑞华公司提交的《瑞华?新都汇项目核准的通知》与本案具有关联性，本院予以采纳。

本院另查明：本院于2018年7月19日作出的（2018）鲁民再343号民事判决已发生法律效力，该判决“一审法院认定事实”部分载明：2010年9月，德州运河经济开发区拆迁办公布《芦庄拆迁安置政策》《拆迁公告》并与被拆迁人分别签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，对芦庄村根据规划进行拆迁。同月，区管委会与山东广昊置业发展有限公司（以下简称广昊公司）签订《德州市运河经济开发区芦庄片区开发建设协议》，对案涉项目进行开发建设。广昊公司建设了6栋多层安置楼（未完工，以下称北区一期安置楼）后，双方解除合作关系，区管委会又于2012年4月与瑞华公司签订《协议书》及《“德州运河经济开发区芦庄社区旧村改造开发协议书”的补充协议》（以下简称《补充协议》），由瑞华公司承接芦庄村城中村改造项目。现回迁安置楼已建设完成。双方无争议的事实有：一、区管委会已支付瑞华公司土地出让金578951100元，已返还税款1260万元，代瑞华公司垫付农民工工资1290万元。瑞华公司已支付区管委会：通过德州市中心城区城市建设指挥部（以下简称指挥部）支付广昊公司保证金580万元，一期门房维修款3万元，拆迁补偿款2600万元，临居费和奖励264.06万元。二、瑞华公司应交付区管委会的安置房屋共计1425套，区管委会同意安置房应回迁面积按每平方米1200元支付对价，超出应回迁面积20平方米以内的面积按照每平方米1800元支付对价，超出应回迁面积20平方米以上，40平方米以内的面积按每平方米2200元支付对价。

一审法院对双方当事人有争议的证据和事实，查明如下：一、区管委会与瑞华公司及区管委会与广昊公司签订合同情况。2012年4月24日，区管委会（甲方）与瑞华公司（乙方）签订《协议书》，内容为甲乙双方根据德政字第[2005]30号文件内容，为加快芦庄村城中村改造步伐，经甲乙双方协商一致，决定联合改造建设“芦庄村城中村改造项目”，为明晰双方各自权益，甲乙双方就有关合作事宜达成如下协议：一、项目名称为德州运河经济开发区芦庄村城中村改造项目。二、该土地范围：东至商贸大道、西至西外环、南至创业路、北至新河西路。该项目回迁楼建设在本项目地块南部，其它作为商品住宅楼和商业楼。三、规划用地总面积：拆迁全部土地面积约480亩，拆除腾空土地面积中有66.8亩用于道路两侧人行道和绿地、高架桥预留土地，总规划用地面积约413.2亩，该地块用于村民安置部分的土地约129.4亩，实际开发利用土地面积283.8亩。四、规划要求：规划设计由乙方负责。本项目建设要以德州市规划局批准的规划设计为准，规划设计要满足安置的需要，规划内还应建设小区内便民市场一处，建筑面积约1500平方米，建设社区服务中心一处，建筑面积400平方米，由乙方建成后无偿交付甲方。建设24班小学一处，建筑面积约6000平方米，由甲乙双方协商建设。五、安置楼建设工期：开工时间为2012年，竣工时间为2014年，总工期24个月。六、双方合作条件：1.甲方负责协调市政府和土地局，按甲乙双方计划的时间进入挂牌程序，乙方负责办理挂牌的具体手续，缴纳土地出让金。2.甲方确保乙方拿到全部土地，否则甲方承担乙方前期投入资金和同期银行贷款利息。3.乙方确保安置楼的开、竣工时间，确保工程质量，确保工程施工安全，确保按期给拆迁户分房。否则，乙方要承担由此造成的一切法律责任，并承担由此引发的一切经济责任和赔偿责任，甲方由于上述原因所承担的一切经济赔偿和遭受的经济损失，有权向乙方追偿。4.根据市政府城中村改造的相关文件，结合当前低迷的房地产形势，为确保完成好回迁居民的安置任务，既大大提高居民的居住环境，又改变城市面貌，双方约定甲方在当时、当地法律法规及上级有关政策规定范围内给予或帮助乙方协调以下政府优惠政策。（1）乙方保证建筑施工符合防空要求，甲方为乙方协调免除防空异地建设费用。城市基础设施配套费按照《指导意见》规定，甲方为乙方协调该项目列入市政府“一事一议”范围，争取免收。甲方返还乙方该项目土地出让金和土地管理费的区管委会收益部分，并帮助乙方争取市级收益部分最大限度返还乙方用于项目建设。甲方返还乙方的建筑税、土地使用税、土地契税、销售不动产税等各项税收的区和办事处留成部分。（2）对以下行政事业性收费按城中村改造的政策执行：防雷费、消防费、墙改费、环评保护费、图纸审查费、土地测绘费、用地规划技术服务费、建设工程技术服务费、土地测量费等。5.甲方确定好整个项目拆迁安置楼的面积及拆迁安置相关费用作为合同的附件双方签字盖章，由乙方负责履行其中的安置楼建设和费用。七、一方违反本协议的约定导致合作方因此遭受经济损失时，违约方除全额退还守约方的全部支出款项，同时并按支出数额的10%向守约方支付违约金，本协议即告终止。

2012年4月25日，区管委会（甲方）与瑞华公司（乙方）签订《补充协议》，内容包括，原协议中的第六条双方合作的条件中第四款第一、第二小项中各项费用的优惠政策，因市政府对各区在城中村改造的政策不明确，截至双方签订协议时仍没有确定该条款中具体的优惠标准或具体数额。根据当前安置任务重时间紧的实际情况，甲乙双方经协商同意先签订好“德州运河经济开发区芦庄社区的村改造开发协议书”，同时约定甲方将继续落实好原协议中第六条第四款第一、第二小项中各项优惠政策的具体标准或具体数额。根据德城建指发[2012]3号《指导意见》规定，如甲方不能落实原协议中的各项优惠政策，即政府的土地收益全部返还、城市基础设施配套费全部免除、免收各种市及市级以下行政事业性收费和政府基金，涉及的经营性收费减半收取。甲方在乙方将要开发的龙马金建土地项目和五金仓库土地项目继续为乙方协调最大优惠政策。

二、案涉土地出让情况。2013年6月10日，德州市国土资源局与瑞华公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（南区土地的出让合同，南区为安置区），该合同约定，本合同项下出让宗地编号为2012-030-2，总面积73121平方米，出让人同意在2013年7月10日前将出让宗地交付给受让人。出让价款为197500000元。受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年10月1日之前开工，在2016年10月1日之前竣工。2014年4月29日，德州市国土资源局与瑞华公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（北区土地的出让合同），该合同约定，本合同项下出让宗地编号为2012-030-1，总面积为192700平方米，出让价款为476950000元。出让人同意在2014年11月10日前将出让宗地交付给受让人。受让人同意在本合同项下宗地范围内同步修建下列工程配套项目，并在建成后无偿移交给政府：根据规划设计条件（德规运条2012-007号），A和B地块配套建设24班小学一处，用地面积不小于1.4公顷，建筑面积不小于6000平方米，建设社区服务中心一处，建筑面积不小于400平方米，建设室内农副产品市场一处，建筑面积不小于1500平方米。受让人同意本合同项下宗地建设项目在2018年4月25日之前竣工。以上出让合同中出让土地共265821平方米（折合398.7亩），与《协议书》约定的413.2亩相差14.5亩。

二审查明,双方当事人均认可，2017年4月22日，开始交房。2017年6月2日，区管委会已经从瑞华公司处接收了全部房屋的钥匙，即领取了1425套住宅、1425间储藏室、630套车库。根据一审判定的住房、储藏室、车库数量，瑞华公司在2017年6月2日已经全部履行完毕交房义务。

德州市发展和改革委员会于2013年8月14日作出《瑞华新都汇安置区项目核准的批复》，该批复载明：“一、为改善居民住房条件，提升城市形象，同意瑞华公司建设新都汇安置区项目。二、建设地点：该项目位于运河开发区运河东岸，西仓路以南，商贸大道以西，创业路以北。四、总投资及资金来源：项目总投资68576万元。资金来源：全部由瑞华公司自筹解决。”发展局于2015年9月28日作出《瑞华?新都汇项目核准的通知》，该通知载明：“一、项目建设地点：德州运河经济开发区新河西路以南，西外环以东，商贸大道以西，西仓路以北。二、建设内容及规模：该项目占地面积202831平方米，容积率不大于3.0，建筑密度不大于22%，绿地率不小于35%。三、项目总投资及资金来源：项目总投资为20亿元，全部由呈报单位自筹。”

本院认为：本案涉及的主要问题是瑞华公司申请立项备案的“瑞华新都汇”项目是否为“城中村改造项目”，该建设项目立项是否应实行备案管理以及立项时是否需要提交社会稳定风险评估报告等问题。

一、关于本案中瑞华公司申请立项备案的“瑞华新都汇”项目是“城中村改造项目”还是“房地产开发项目”的问题。

瑞华公司主张“瑞华新都汇”项目系普通房地产开发项目，资金自筹，并非城中村改造的一部分。被申请人区经济发展局主张“瑞华新都汇”项目是与政府合作开发的城中村改造项目一部分，也是重点棚户区改造项目，且在合作开发中政府支付了7亿多元，并非普通的房地产开发项目。

本院认为，区管委会和瑞华公司签订的《协议书》《补充协议》载明双方联合改造建设“芦庄村城中村改造项目”，按照双方协议的约定，项目回迁楼建设在本项目地块南部，其它作为商品住宅楼和商业楼。南区安置区和北区商品住宅楼、商业楼分属不同地块。德州市国土资源局分别于2013年6月10日、2014年4月29日与瑞华公司签订了南区安置区和北区商业开发区的《国有建设用地使用权出让合同》。因此，双方签订协议中的项目名称虽然为“德州运河经济开发区芦庄村城中村改造项目”，但为了履行该协议、落实城中村改造项目，如何认定本案“瑞华新都汇”项目的性质，应当以当事人申请立项的实际项目来进行判断。事实上瑞华公司对两个地块分别申请立项，德州市发展和改革委员会于2013年8月14日对南区安置区作出了《瑞华新都汇安置区项目核准的批复》，区经济发展局于2015年9月28日对北区“瑞华新都汇”项目作出了《瑞华?新都汇项目核准的通知》。上述两个针对项目立项的核准行为均为生效行政行为。瑞华公司于2017年6月2日已经履行了南区安置区的交房义务，《瑞华?新都汇项目核准的通知》因立项土地与土地证面积不符无法实施，2019年3月21日，瑞华公司通过在线审批平台向区经济发展局申请对“瑞华新都汇”项目进行备案。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）第三条第（三）项载明“政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。”本案中，虽然被申请人主张在合作开发中政府支付了7亿多元，但被申请人认可其向瑞华公司支付的7亿多元为返还的土地出让金、减免的税款及行政类收费等，因此其支付的费用为《协议书》约定的优惠政策，并非上述规定中的政府直接投资或资本金注入。因此，从申请立项的项目名称、建设内容及资金来源来看，瑞华公司申请立项的“瑞华新都汇”项目应当为房地产开发项目。最高人民法院（2017）最高法民申4130号民事裁定书虽然认为“当事人之间系针对城中村和旧城改造项目进行的合作，与普通的合作开发房地产关系存在区别。”但该认定与瑞华公司申请立项备案的项目名称和项目性质的认定并不矛盾，亦不影响双方依据协议依法解决合作纠纷。被申请人的该项主张不能成立，本院不予支持。

二、关于本案中瑞华公司申请的“瑞华新都汇”项目是否应实行备案管理的问题。

瑞华公司主张涉案项目系房地产开发项目，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定，应当实行备案。被申请人主张《政府核准的投资项目目录(2016年本)》虽不包括房地产开发项目，但也规定“其他城建项目：由地方政府自行确定实行核准或者备案。”

本院认为，首先，被申请人主张瑞华公司申请“瑞华新都汇”项目立项应当进行核准，但其并未提供涉案项目应当进行核准的法律依据和规范性文件依据。且被申请人对瑞华公司申请立项备案决定不予备案的理由是未提供社会稳定风险评估报告，并非应当进行核准。其次，《政府投资条例》第九条规定，“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。”而德州市发展和改革委员会作出的《瑞华新都汇安置区项目核准的批复》和区经济发展局作出的《瑞华?新都汇项目核准的通知》并未认定有关项目为政府投资项目，因此没有证据证明本案瑞华公司申请“瑞华新都汇”项目立项应当适用《政府投资条例》规定的有关审批程序。第三，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条的规定，“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后实施，并适时调整。国务院另有规定的，依照其规定。对前款规定以外的项目，实行备案管理。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定”。《政府核准的投资项目目录(2016年本)》并不包括房地产开发项目。《政府核准的投资项目目录(2016年本)》“其他城建项目：由地方政府自行确定实行核准或者备案。”2018年9月26日实施的《山东省工程建设项目审批制度改革行动方案》三、精简审批环节（八）转变管理方式明确规定，“房地产开发项目由核准改为备案”。由上可知，属于《政府核准的投资项目目录(2016年本)》内的项目及关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目实行核准管理，而其他项目（包括房地产开发项目）均实行备案管理，山东省自2018年9月26日起对房地产开发项目也已实行备案管理。本案所涉“瑞华新都汇”项目系房地产开发项目，根据上述规定，应实行备案管理而非核准管理。被申请人认为应对“瑞华新都汇”项目实行核准管理的主张不能成立，本院不予支持。

三、关于瑞华公司申请对“瑞华新都汇”项目进行立项备案是否需要提交社会稳定风险评估报告的问题。

瑞华公司主张“瑞华新都汇”项目并非需国家发改委审批或核准的项目，备案时无需提交社会稳定风险评估报告，且《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》规定的社会稳定风险评估主要针对的是建设项目可能引发的风险，而不是对建设单位所谓的“风险”进行评估，不应以信访为由要求瑞华公司提交社会稳定风险评估报告。被申请人主张瑞华公司存在拖欠巨额债务、严重失信、多次被上访信访等巨大社会风险，在立项备案时应当提交社会稳定风险评估报告。

本院认为，首先，《企业投资项目核准和备案管理条例》第十三条规定，“实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：（一）企业基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策的声明。企业应当对备案项目信息的真实性负责。备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。企业需要备案证明的，可以要求备案机关出具或者通过在线平台自行打印”。因此，实行备案管理的项目通过在线平台提交的信息并不包括社会稳定风险评估报告。其次，《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（2012年8月16日施行）第二条规定，“国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目，适用本办法。”第三条规定，“项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章”。《山东发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》第三条规定，“本省行政区域内建设实施，由省发展改革委审批、核准或者核报省人民政府审批，并符合下列条件之一的重大固定资产投资项目，适用本办法”。第四条第（二）项规定，“社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容，并设立独立篇章。特别重大和敏感的项目，可形成单独的社会稳定风险分析报告”。根据上述规定可知，对于由国家发展改革委审批、核准或者核报国家发展改革委审批、核准的固定资产投资项目，或者报省发展改革委审批、核准或者核报省人民政府审批的项目才应当在组织开展重大项目前期工作时，对社会稳定风险进行调查分析。本案“瑞华新都汇”项目并不属于需经国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目，也不属于由省发展改革委审批、核准或者核报省人民政府审批的项目，因此不应适用《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》《山东发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》。第三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。本案并未涉及国有土地上房屋征收与补偿，该条例的相关规定亦不适用于本案。第四，被申请人认为依据德州市88号文第三条第（一）项第4目的规定，瑞华公司申请对“瑞华新都汇”项目立项备案应提供社会稳定风险评估报告。但该规定是取消一般性项目社会稳定风险评估报告，也就是说在此之前需要提交社会稳定风险评估报告的项目现在予以取消。而“瑞华新都汇”项目系房地产开发项目，不属于前述需提交社会稳定风险评估报告的情形，被申请人亦未提交该项目属于德州市88号文作出前需提交社会稳定风险评估报告的一般性项目的法律依据和规范性文件依据，故其要求瑞华公司提供“瑞华新都汇”项目社会稳定风险评估报告属于理解有误。

综上，一审法院认为涉案项目备案，不需要瑞华公司提供社会稳定风险评估报告并无不当。原二审法院认为被申请人认定再审申请人案涉项目立项备案申请不符合立项备案条件，不予备案符合法律规定，实际是将芦庄村旧村改造、村民安置房建设过程中由于区管委会和瑞华公司未妥善安置回迁而产生纠纷的情况作为立项备案是否应提供社会稳定风险报告的因素。但从相关法律及规范性文件规定精神来看，社会稳定风险评估主要针对的是有关项目可能引发的风险，而不是对建设单位所谓的“风险”进行评估。原二审法院以存在信访事实为由判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律错误，应予纠正。

四、关于芦庄村旧村改造中出现的群众上访等问题应当如何解决的问题。

本院注意到，在芦庄村安置区房屋的建设及回迁安置过程中确实存在群众上访等问题，但上访原因不尽相同，主要涉及芦庄村回迁安置政策、瑞华公司拖欠农民工工资、瑞华公司和芦庄村村民纠纷、房屋建设质量问题及瑞华公司的相关人员反映区管委会不履行协议约定的义务等问题，而瑞华公司与区管委会、回迁群众以及农民工之间的纠纷分别属于合作开发协议纠纷、建筑质量纠纷和工资纠纷等，均可以通过合法途径解决。区管委会与瑞华公司因合作问题产生争议，根据生效民事判决查明的事实，双方均有责任，为尽快实现合作旧村改造开发的目的，应当按照诚信原则，各自履行协议约定的义务，妥善化解相关争议。区管委会和区经济发展局作为地方政府部门，应当按照优化营商环境的要求，依法为企业提供服务和保障，而不应违反法律规定为企业经营增设限制条件。再审申请人瑞华公司作为房地产开发企业，亦应本着对用房户和社会高度负责的态度，严把房产质量关，及时给付农民工工资，防止发生类似事件。对于已进入民事诉讼程序的民商事纠纷，当事人应积极配合人民法院的调查和执行，依法主张权利、履行义务。

综上，再审申请人瑞华公司的再审申请理由成立，应予支持。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条的规定，判决如下：

一、撤销德州市中级人民法院（2019）鲁14行终136号行政判决；

二、维持德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初68号行政判决。

原一、二审案件受理费各50元，均由被申请人山东德州运河经济开发区经济发展局负担。

本判决为终审判决。

审判长　　蒋炎焱

审判员　　孙晓峰

审判员　　郝万莹

二〇二〇年四月十三日

书记员　　孟　真

（转自行政法实务）

（编辑人：董悦）

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