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【裁判要点】

政府对集体土地及其上房屋实行征收，张贴发布的征收公告在性质上属于对征收土地决定的法定送达方式，自公告规定的期限届满之日为征收决定向被征收人送达之时，自此应起算起诉期限。但实践中政府的征收公告只是告知相对人对征收土地决定起诉和申请复议的权利，很多情况下并未载明公告期限，此时应参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条第二款规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申126号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王春，男，1972年2月3日出生，汉族，住安徽省。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）合肥市蜀山区人民政府。住所地安徽省合肥市蜀山区梅山路107号。

法定代表人葛斌，该区人民政府区长。

委托代理人王新超，安徽华人律师事务所律师。

委托代理人汪奎，安徽华人律师事务所律师。

再审申请人王春因诉被申请人合肥市蜀山区人民政府（以下简称蜀山区政府）房屋征收决定一案，不服安徽省高级人民法院（2016）皖行终780号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员刘雪梅、审判员梅芳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

安徽省合肥市中级人民法院一审查明，王春的父亲王志全系井岗镇卫楼社区汪岗村民组的村民，1986年前即在其宅基地上建有房屋。后王志全将部分房屋分给王春居住。2014年8月24日，合肥市发展和改革委员会作出发改投资（2014）691号《合肥市发展改革委关于合肥市植物园片区综合整治项目立项的批复》，同意合肥植物园片区综合整治项目立项建设。2015年8月15日，中华人民共和国国土资源部作出国土资函（2015）600号《国土资源部关于合肥市等4市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》，同意办理包括合肥市申报的土地在内的农用地转为建设用地并办理农民所有集体土地征收手续。2015年12月29日，安徽省人民政府作出皖政地（2015）1292号《关于合肥市2015年度第9批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》（以下简称1292号征地批复），同意合肥市在井岗镇卫楼社区用地范围内征收集体土地2.4065公顷。王春所称的涉案房屋不在征收的2.4065公顷土地范围内。

一审法院同时查明，2015年11月16日，蜀山区政府作出了《合肥植物园片区综合整治项目社会稳定风险评估报告》和《合肥植物园片区综合整治项目房屋征收与补偿实施方案》。2015年12月13日，蜀山区政府作出了合蜀集房征决第7号《合肥市蜀山区房屋征收决定》（以下简称第7号征收决定），决定对合肥植物园片区综合整治项目范围内的房屋予以征收：一、征收范围：西二环以西，樊洼路以北地块范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物（汪岗村民组内）。二、征收实施单位：合肥市蜀山区井岗镇人民政府。征收搬迁期限：自公告之日起30日内（2015年12月13日—2016年1月11日）。同日，蜀山区政府作出《合肥市蜀山区房屋征收决定公告》（以下简称征收公告）并在征收现场进行了张贴，将第7号征收决定内容予以了公告。征收公告同时明确了被征收对象对第7号征收决定不服享有的行政复议和行政诉讼权利。2016年5月25日，蜀山区城市管理行政执法局因王春在井岗镇卫楼社区汪岗村民组所盖房屋未办理建设工程规划许可证作出了限期拆除决定书。

安徽省合肥市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。该案中，蜀山区政府提供的证据证明，蜀山区政府于2015年12月13日已将作出的第7号征收决定通过公告的方式在征收现场进行了张贴公告，公告期满日为2016年1月11日。王春在公告期满后，即知道或应当知道了该房屋征收决定。王春于2016年7月18日提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。至于王春是否通过其它方式（包括诉讼行为）知道第7号征收决定的存在，不影响其通过公告形式知道或应当知道被告作出了第7号征收决定，也不影响起诉期限的计算。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第四十九条第（一）项的规定，提起诉讼的原告应当与被诉行政行为有利害关系。该案中双方当事人提供的证据相互印证，能够证明涉案房屋不在第7号征收决定所确定的征收范围内，故王春与第7号征收决定之间无利害关系，不具有原告的诉讼主体资格。依据最高人民法院《关于适用（中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）、（二）项之规定，裁定驳回王春的起诉。

王春不服一审裁定，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因行政征收一般涉及人数众多，客观上难以逐一送达征收决定，故《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规均规定，对于土地、房屋征收，可以用公告的方式将征收决定的内容告知被征收人。因征收公告系征收决定的法定送达方式，故公告期满之日即视为行政相对人知道或者应当知道作出征收决定之日。该案中，蜀山区政府提供的证据能够证明其已于2015年12月13日在征收现场张贴公告，公告载明了涉案征收决定的文号、征收范围、征收实施主体、搬迁期限等主要内容，同时载明了被征收人如不服该征收决定，依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及其相应期限。该公告期满日为2016年1月11日，而王春不服该征收决定，于2016年7月18日才提起诉讼，已超过法定起诉期限。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内，但该条所指“不属于自身的原因“，应为自身无法阻止其发生且发生后客观上自身难以排除的原因。王春上诉称2016年7月5日至15日不应计算在起诉期限内，但其所称的原因显然不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，故其该上诉理由不能成立。综上，一审裁定驳回王春的起诉并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

王春不服，向本院申请再审，请求依法撤销一、二审行政裁定，指令安徽省合肥市中级人民法院继续审理本案并支持其全部诉讼请求。其申请再审的理由为：因合肥植物园片区综合整治项目，蜀山区政府需征收王春位于合肥市××××汪岗村民组宅基地及该地上147平方米房屋，经多方了解，王春获得了蜀山区政府作出的征收公告。王春对该行为不服，遂于2016年5月20日依法向一审法院起诉，该案件审理中，蜀山区政府提交了包括本案第7号征收决定在内的证据材料予以答辩。王春收到该材料后，发现征收公告并未完整公告第7号征收决定中对其权利义务有利害关系的全部内容且征收公告在征收决定内容之外新增加了对其权利义务产生影响的内容。2016年7月5日，王春遂向一审法院提出变更诉讼请求申请，要求确认征收决定、征收公告行为均违法，并依法对《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》合法性进行附带性审查。2016年7月15日（周五下午），一审法院告知不予准许变更诉讼请求，要求王春另案起诉征收决定行为，并以谈话笔录的形式记录在案。2016年7月18日（周一），王春遂就征收决定行为即本案诉至一审法院。蜀山区政府提供的证据无法证明其已依法对本案征收决定进行了张贴、公告，且王春于2016年7月5日在征收公告案件中提出变更诉讼请求即应视为其就本案征收决定已经起诉，即便不视2016年7月5日为起诉日期，2016年7月5日至2016年7月15日该被耽误的期限非因王春原因造成，该期限不应计算在起诉期限内。另，二审法院要求王春于2017年3月递交了书面中止审理申请，2017年3月6日，二审法院即作出本案终审裁定，并于2017年10月份方向王春送达该裁定，明显不符合法定程序，该一、二审裁定均明显错误，且违反法定程序，依法应予以撤销。蜀山区政府提交的1292号征地批复所附蜀山区公共管理与公共服务用地地块勘测定界图（以下简称“勘测定界图”）与本案第7号征收决定所确定征收用地范围非同一范围，1292号征地批复与本案征收决定无关联。一审法院以王春的房屋不在该1292号征地批复所批准用地范围内为由，认定案涉房屋不在第7号征收决定所确定的征收范围之内，该事实认定主要证据不足，认定程序违法。二审法院对该事实未进行审理，更未予以纠正，明显错误；一、二审法院均认定蜀山区政府已在征收现场将征收公告进行了张贴，将征收决定内容予以了公告，认定该事实的主要证据不足，王春起诉尚在起诉期限内；一审裁定也未依法对当事人提交的证据、尤其是对定案证据进行质证，直接认定相关事实，程序不合法；王春在举证期限内共提交了九组证据，一审裁定只审查其中的七组，其中第四组证据列举也存在错误，对该明显存在的错误，二审法院也未予以纠正；一、二审裁定适用法律均错误，还存在其他程序问题，如仅允许王春的一位代理律师进行质证和发表代理意见，二审在要求递交书面中止审理申请的前提下，王春未要求恢复审理，二审法院就于2017年3月6日作出裁定，却在2017年10月份才向王春送达。

蜀山区政府提交书面答辩意见称，2015年12月13日蜀山区政府作出第7号征收决定，同日依法在征收范围内进行公告并在公告中明确告知了复议和起诉权利，暂且不论王春的原告诉讼主体资格问题，仅从起诉形式上，第7号征收决定已经超过了法定起诉期限，依法应驳回对第7号征收决定的起诉。原审认定第7号征收决定的起诉期限从2016年1月11日开始计算，是对被征收人的一种放宽解释，应从作出公告的2015年12月13日起算。王春在起诉状中所称的其所属房屋位置不在蜀山区政府作出的第7号征收决定范围内，王春与蜀山区政府所作的第7号征收决定无法律上的利害关系，王春不是本案适格的原告。

本院经审查认为，本案属于政府对集体土地及其上房屋实行的征收，征收公告在性质上属于对本案第7号征收决定的法定送达方式，自公告规定的期限届满之日为征收决定向被征收人送达之时。但本案征收公告并没有载明公告期限，所谓的自公告之日起30日内（2015年12月13日—2016年1月11日），是征收搬迁期限并非公告送达期限，原审法院认定本案征收公告期满日为2016年1月11日错误，本院予以纠正。本案属于征收公告上没有载明何时公告期满的情况，参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条第二款规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定王春自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;征收土地公告没有确定期限的，可以认定王春自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案征收公告张贴之日为2015年12月13日，满10个工作日为2015年12月25日，即2015年12月25日为王春知道第7号征收决定之日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。故王春2016年7月5日在另案征收公告诉讼中变更诉讼请求和2016年7月18日提起本案诉讼，均已超过法律规定的行政诉讼起诉期限。本案二审法院以超过法定起诉期限为由维持一审法院驳回王春起诉的裁定，并无不当。王春其他申请再审事由不足以引起本案再审，本院不支持其再审请求。

综上，王春的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回王春的再审申请。

审判长　　张志刚

审判员　　刘雪梅

审判员　　梅　芳

二〇一八年三月二十三日

法官助理 苏志权

书记员 袁正明

（转自行政法涉诉）

（编辑人：董悦）

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